Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA: Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 roku sygn. akt II SAB/Go 8/17 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 marca 2017 roku sygn. akt II SAB/Go 8/17 wydanym w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2016 roku w zakresie udostępnienia protokołów, na podstawie których ustalono wynik oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (punkt pierwszy). Ponadto Sąd I instancji w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi). W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt trzeci).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Marszałek Województwa [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej i drugiej instancji według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 2d ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 roku o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015, poz. 652 ze zm., dalej: ustawa z 1985 roku) polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala na odpowiednie zastosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej w stosunku do innych dokumentów niż wyniki oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, wbrew wykładni językowej tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro ustawodawca w art. 6 ust. 2d ustawy o rybactwie śródlądowym uznał jedynie informację o wynikach oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jako informację publiczną - nie wypowiadając się w obszarze protokołu ze sprawdzenia wypełnienia tego obowiązku - to należy przyjąć, że dokument ten nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W ocenie autora skargi kasacyjnej za przyjęciem takiego stanowiska przemawia uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o rybactwie śródlądowym, która przewidywała dodanie do art. 6 ust. 2d. Ponadto w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób zaakceptować poglądu, że osoba, która nie jest stroną przedmiotowego postępowania toczącego się w trybie ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 roku, mogłaby uzyskać informację o jego przebiegu, dokumenty czy pisma wytworzone w jego toku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca uznał, że jawność samej oceny jest wystarczającym warunkiem przyczynienia się do zwiększenia znaczenia społecznej kontroli działań uprawnionych do rybactwa, którzy korzystają z wód publicznych do celów rybackich, nie uznał zaś, aby społeczna kontrola była potrzebna na każdym etapie takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podniesiono w niej jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2d ustawy z 1985 roku poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że możliwe jest odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej również do innych dokumentów aniżeli wskazana w zarzucanym przepisie ocena wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi i ich oceną dokonaną w postępowaniu przed Sądem I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 roku sygn. akt II GSK 439/17). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że R. W. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedury oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez Polski Związek Wędkarski Okręg w Z. G. spoczywającego na M. S., w tym protokołów wraz z oceną dokonaną w ramach tej procedury, a także informacji o tym, czy I. S. wszczęła od dnia 1 września 2016 roku jakąkolwiek procedurę oceny wypełniania wspomnianego obowiązku w tym okręgu, za wykonanie którego odpowiedzialny jest jej małżonek, a jeśli tak, to dlaczego nie została wyłączona z prowadzenia tych czynności. Sąd I instancji podał, że do czasu wydania wyroku w sprawie organ udostępnił żądane oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, odpowiedział również na pytania dotyczące wszczętych przez I. S. procedur w przedmiotowym zakresie w okresie od dnia 1 września 2016 roku. Odnośnie natomiast do udostępnienia treści protokołów organ poinformował wnioskodawcę, że nie podlegają one udostępnieniu, ponieważ nie są informacją publiczną.

Mając na względzie powyższe oraz treść zarzutu skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez R. W. informacje w zakresie protokołów, na podstawie których ustalono wynik procedury oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej:" u.d.i.p.), a w związku z tym, czy organ, nieudostępniając ich z uwagi na to, że w jego ocenie nie zaliczają się do informacji publicznej, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tej części wniosku skarżącego.

Stosownie do treści art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 roku o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015, poz. 652 ze zm., dalej: ustawa z 1985 roku) oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim dokonuje marszałek województwa na podstawie operatu rybackiego, dokumentacji gospodarki rybackiej oraz programu ochrony i odbudowy zasobów ryb, co najmniej raz na 5 lat. Do udostępniania informacji o wynikach tej oceny stosuje się odpowiednio przepisy o dostępie do informacji publicznej (ust. 2d). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę należy w pełni podzielić sposób wykładni cytowanych wyżej przepisów dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, na które powołał się też Sąd I instancji, dotyczącym wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W przywołanej uchwale podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie.

Przenosząc rozważania co do wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. na grunt art. 6 ust. 2d ustawy z 1985 roku uznać trzeba, że Sąd I instancji słusznie wziął pod uwagę szczególny charakter u.d.i.p. i obowiązek traktowania wyjątków od stosowania przepisów tej ustawy w sposób ścisły. Prawidłowo stwierdził, że przywołany przepis art. 6 ust. 2d nie wyłącza stosowania u.d.i.p. W szczególności nie zawiera wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia wyłączającego zastosowanie przepisów u.d.i.p. do udostępniania innych dokumentów wytworzonych przez organ w trakcie procedury przewidzianej w ustawie o rybactwie śródlądowym, dotyczącej oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, niż same wyniki oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. W swojej treści nie zawiera też zwrotów - takich jak "tylko", "jedynie", "wyłącznie" - które pozwalałyby na zastosowanie rozumowania a contrario przyjętego przez organ, zgodnie z którym, skoro odesłanie do u.d.i.p. odnosi się do samej oceny, to znaczy, że ustawa ta nie znajdzie zastosowania do udostępniania innych dokumentów. Powyższe rozumowanie nie jest prawidłowe, gdy z przepisu nie można w sposób jednoznaczny wyprowadzić takiego funktora. Przedmiotowy przepis zawiera jedynie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.d.i.p. w sytuacji udostępniania wyników oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Wskazuje zatem, że przedmiotowa ocena jest informacją publiczną. Zasady jawności nie sprowadza jednak tylko do tego jednego dokumentu wytworzonego przez organ w ramach procedowania w przedmiocie badania wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej - w szczególności nie zawiera żadnego wyłączenia z katalogu informacji publicznych. Omawiany przepis ma zatem charakter uzupełniający jedynie podkreślający znaczenie jawności wyników oceny dla społeczeństwa - a nie wyłączający - przepisy u.d.i.p. Rozwiewa wątpliwości co do możliwości udostępniania informacji publicznej dotyczącej wyników oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w trybie u.d.i.p., nie reguluje jednak kwestii zasad i trybu dostępu do informacji publicznych, które powstają w toku procedury, której wynikiem jest ocena wypełnienia obowiązku, w sposób wyczerpujący. Tak jak na przykład przepisy zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) regulujące w sposób kompleksowy kwestię udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 roku sygn. akt I OSK 2451/11), czy przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), które wraz z przepisami wykonawczymi określają zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym (por. wyrok NSA z 3 marca 2013 roku sygn. akt I OSK 2965/12).

Oznacza to, że żądane przez skarżącego protokoły sporządzane przez inspektora rybackiego, na podstawie których marszałek województwa - w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 roku w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013, poz. 103 ze zm., dalej: rozporządzenie) - ustala wynik oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie ulega bowiem wątpliwości, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. Co prawda skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak w odpowiedzi na twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że żądane protokoły nie są informacją publiczną, należy zauważyć, że protokoły te są dokumentami urzędowymi wytwarzanymi przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, stanowią jednocześnie podstawowy dowód w tym postępowaniu. Wskazują na to przepisy rozporządzenia - zgodnie z § 5 ust. 1 protokół sporządza inspektor rybacki, tj. upoważniony przez właściwego marszałka województwa pracownik właściwej komórki organizacyjnej urzędu marszałkowskiego. Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 marszałek województwa na podstawie ustaleń zawartych w protokole ustala wynik oceny, w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu przez inspektora rybackiego. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 2c ustawy o rybactwie śródlądowym marszałek województwa może na podstawie wyników oceny wyznaczyć uprawnionemu do rybactwa termin do usunięcia nieprawidłowości w prowadzonej gospodarce rybackiej. Zatem protokoły powstają w toku przewidzianej prawem procedury kontroli wykonywania obowiązku prowadzenia przez uprawnionych do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej. Tym samym nie można mieć wątpliwości co do tego, że przedmiotowe protokoły dotyczą sfery publicznej, związanej bezpośrednio z działalnością organów państwa i samorządowych. Nie można uznać ich za dokumenty wewnętrzne, służące jedynie potrzebom organu, które, pomimo że są związane z działalnością organu, to nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. W orzecznictwie podaje się, że do kategorii dokumentów wewnętrznych, niepodlegających udostępnieniu zaliczyć można na przykład wewnętrzną korespondencję, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu, korespondencję osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych (korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia), wewnętrzną korespondencję urzędową o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nieumieszczoną w aktach sprawy, informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ, opinie ekspertów mające jedynie charakter poznawczy, nieodnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, mające jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten organ, wykazy wejść i wyjść do ministerstwa, terminarze spotkań, kalendarze, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 2017 roku sygn. akt I OSK 3255/15). Do tej grupy dokumentów z całą pewnością nie może zostać zakwalifikowany dokument będący głównym dowodem w postępowaniu, w pełni sformalizowany, z którego treścią organ ma obowiązek zapoznać stronę - por. § 5 - 8 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2a ustawy z 1985 roku i trafnie uznał za nieprawidłowe działania organu dotyczące części wniosku skarżącego dotyczącej udostępnienia protokołów, na podstawie których ustalono wynik oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez Polski Związek Wędkarski Okręg w Z. G. Tym samym Sąd słusznie wskazał, że organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie.

Skoro zarzut postawiony w skardze kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.