Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. M. na zarządzenie Burmistrza O. z dnia 16 marca 2017 r. nr 57/2017 w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury A w O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

Dnia [...] r. Burmistrz O., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446

z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) - dalej w skrócie "ustawa" oraz art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1666), podjął zarządzenie nr [...]

w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury im. A w O.

Pismem z dnia 30 marca 2017 r., uzupełnionym w dniu 4 kwietnia 2017 r., skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 4 maja 2017 r. pełnomocnikowi skarżącego doręczono odpowiedź organu na powyższe wezwanie, datowaną na dzień 20 kwietnia 2017 r., w której podtrzymał on dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi wywiódł Z. M. reprezentowany przez adwokata A. S.- F., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi podniósł zarzuty dotyczące naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 15 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury im. A

w O., a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483), zwanej dalej "Konstytucją", polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia z przekroczeniem granic prawa;

b) art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w treści zaskarżonego zarządzenia, jakie to przepisy prawa miał naruszyć skarżący w związku z zajmowanym stanowiskiem, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez oparcie zaskarżonego zarządzenia na przyczynach, które nie zostały wymienione w art. 15 ust. 6 ustawy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), w skrócie "k.p.a.", poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób całkowicie dowolny, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci załączonych 10 wydruków informacji odpowiadających odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego - na okoliczność, że wbrew treści art. 15 ust. 1 ustawy organ nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury im. A w O., a jedynie tych wybranych według własnego uznania.

Motywując skargę jej autor podkreślił, że pismo z dnia 23 lutego 2017 r., w którym Burmistrz O. miał się zwrócić do Stowarzyszenia A

o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska, zostało co prawda sporządzone, jednak nie można uznać, iż zostało ono wymienionemu stowarzyszeniu przekazane, a w konsekwencji - że organ dopełnił obowiązku konsultacji, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe stowarzyszenie ma swą siedzibę w budynku MDK, pismo zostało jedynie złożone w punkcie informacyjnym MDK w otwartej kopercie, a zatem skierowano je do bliżej nieokreślonego adresata. Okoliczności tej organ nie zakwestionował, a jedynie wskazał, że w rezultacie pismo trafiło do prezesa stowarzyszenia (Burmistrza O.), z tym że nie ma pewności, czy nie nastąpiło to dopiero na skutek pisma skarżącego z dnia 4 kwietnia 2017 r. Potwierdził to sam organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, w związku z tym, że prezesem stowarzyszenia jest Burmistrz O. R. K., pismo skierowane do Stowarzyszenia A doręczono mu w dniu 9 marca 2017 r. Zdaniem skarżącego obowiązek konsultacji przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy nie został zrealizowany, gdyż organ dokonał co najwyżej "konsultacji z samym sobą", co jest niedopuszczalne. Dodatkowo skarżący wyraził wątpliwość, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy został zrealizowany, ponieważ - jego zdaniem - należy mieć tu na względzie wszystkie stowarzyszenia, a nie tylko te losowo wybrane przez organ. Przemawia za tym gramatyczna wykładnia w/w przepisu, ale również stanowisko wypracowane

w judykaturze. Wprawdzie organ wskazał te instytucje i stowarzyszenia, z którymi miał się konsultować, przy czym nie są to wszystkie podmioty, z którymi winien konsultacje przeprowadzić. Z ustaleń skarżącego wynika, że na terenie działania Miejskiego Domu Kultury im. A w O. funkcjonują również co najmniej następujące instytucje i stowarzyszenia, od których nie uzyskano opinii w trybie art. 15 ust. 1 ustawy: Wspólnota Mieszkańców w R. (KRS [...]), Stowarzyszenie B (KRS [...]), Stowarzyszenie C (KRS [...]), Stowarzyszenie D (KRS [...]), Fundacja A (KRS [...]), Stowarzyszenie E (KRS [...]), Stowarzyszenie F (KRS [...]), Stowarzyszenie G (KRS [...]),[...] Wspólnota Samorządowa B (KRS [...]), Stowarzyszenie H (KRS [...]).

Zatem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci 10 wydruków informacji KRS.

Argumentując drugi z zarzutów skargi jej autor stwierdził, że organ w treści zaskarżonego zarządzenia nie wskazał, jakie to przepisy prawa skarżący miał rzekomo naruszyć w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jest to uchybienie o tyle poważne, że ustawa w art. 15 ust. 6 przewiduje zamknięty katalog przyczyn uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. Skarżący Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza O. z dnia [...] r. został powołany na piastowane stanowisko na czas określony 5 lat, od dnia 20 stycznia

2016 r. do dnia 19 stycznia 2021 r., wobec czego ewidentnie w/w przepis znajduje do niego zastosowanie. W ocenie skarżącego samo tylko wskazanie okoliczności faktycznych, nie wyczerpuje dyspozycji art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Skarżący nie ma wiedzy co do tego, jakie przepisy miał naruszyć. Nie jest rolą adresata aktu organu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw danego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. W tym przypadku - w ocenie skarżącego - zaskarżone zarządzenie zostało wydane z oczywistym naruszeniem przepisów prawa materialnego i jako takie nie może się ostać. Wskazanie konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia miał się rzekomo dopuścić skarżący, nastąpiło dopiero w treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ podał wówczas jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 160 § 3 k.k. W tym stanie rzeczy już z tego powodu zaskarżone zarządzenie jest wadliwe, skoro jego konieczny element - wskazanie konkretnego przepisu, który miał zostać naruszony, organ podał dopiero wobec interwencji skarżącego, nie zaś w samym kwestionowanym obecnie przez skarżącego akcie.

Skarżący wyjaśniając następnie zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP podniósł, iż stanowi on "naturalną" konsekwencję naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. W pierwszym przypadku organ nie sprostał wymaganiu postawionemu w sposób wyraźny w art. 15 ust. 1 ustawy, wobec czego niejako wyszedł poza swe kompetencje i samowolnie (w znaczeniu - bez właściwie przeprowadzonych konsultacji) odwołał skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Z kolei,

w drugim wypadku brak wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie

w związku z zajmowanym stanowiskiem zarzuca się skarżącemu, skutkował tym, że zarządzenie (odwołanie) w gruncie rzeczy nie zostało oparte na żadnej z przyczyn enumeratywnie wymienionych w katalogu zamkniętym, określonym w art. 15 ust. 6 ustawy. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, do czego był obowiązany, a nadto wydał zaskarżone zarządzenie z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów kierując się dowolną ich oceną. Rzekome naruszenie przepisów prawa miało być związane z zaniechaniem należytego zabezpieczenia chodnika przed Miejskim Domem Kultury, wskutek czego miało dojść do wypadku z udziałem przechodnia. Organ przed wydaniem zarządzenia nie dokonał jednak żadnych ustaleń w tej sprawie, w szczególności nie wysłuchał skarżącego celem poznania jego stanowiska.

Odpowiadając na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z:

a) dokumentu kserokopii pism z 23 lutego 2017 r. skierowanych do 9 stowarzyszeń wraz z dowodami doręczenia tych pism, oraz wydruków z KRS stowarzyszeń, z którymi przeprowadzono konsultacje,

b) dwóch fotografii z dnia 16 stycznia 2017 r. z komunikatora internetowego facebook na okoliczność braku zabezpieczenia dekoracji w tym dniu,

c) zarejestrowanego obrazu z dnia 26 stycznia 2017 r. z kamery miejskiego monitoringu umieszczonego przed Miejskim Domem Kultury w O., na okoliczność przebiegu wypadku, w którym została poszkodowana dziewczyna,

d) dokumentu kserokopii umowy użyczenia działki 121/3 obejmującej Miejski Dom Kultury wraz z chodnikiem, mapy ze strony [...] obejmującej tę działkę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy Burmistrz podkreślił, że odwołanie skarżącego było poprzedzone konsultacjami z instytucjami kultury oraz stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury w O. Burmistrz podejmując zamiar odwołania dyrektora instytucji kultury przystąpił do określenia kręgu organizacji, aby stworzyć wszystkim właściwym podmiotom możliwość wyrażenia swojej opinii, będąc zresztą przekonany, że w związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca skarżącego ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami działającymi w dziedzinie kultury. Został ustalony krąg aż dziewięciu stowarzyszeń, do których Burmistrz wystąpił o opinie w kwestii odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Dokonując wyboru stowarzyszeń właściwych w tej sprawie wzięto pod uwagę: merytoryczną zbieżność statutowych celów i zadań stowarzyszenia

z prowadzonym przez daną instytucję kultury rodzajem działalności, zbieżność zasięgu terytorialnego stowarzyszenia z właściwością miejscową instytucji kultury, zakres podmiotowy stowarzyszenia, t.j. przynależność zawodową stowarzyszenia w stosunku do kadry zatrudnionej w instytucji kultury. Poczynione zostały również kroki, aby wymóg uzyskania przez organizatora opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury był również spełniony. Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) Burmistrz O. wystąpił do ustalonego zgodnie z powyższymi kryteriami kręgu stowarzyszeń, zakreślając jednocześnie termin 5 dni od dnia otrzymania pisma - na wyrażenie opinii. Na tej podstawie przeprowadzono konsultację z następującymi instytucjami i stowarzyszeniami:

- Stowarzyszeniem I, którego działalność obejmuje podejmowanie

i wspieranie inicjatyw społecznych w zakresie m.in. kultury, oświaty, szerzenia kultury i sztuki, poszanowania dla dóbr kultury i tradycji, współpracy z instytucjami kultury, prowadzenie zespołów artystycznych;

- Stowarzyszeniem J, którego działalność obejmuje m.in. upowszechnianie i rozwój kultury regionalnej, tworzenie centrów kultury w sołectwie, promocję lokalnych tradycji i zwyczajów oraz wyrobów regionalnych;

- Stowarzyszeniem A, którego działalność obejmuje m.in. prowadzenie i propagowanie działalności kulturalnej i artystycznej wśród dzieci, młodzieży i dorosłych, zwiększanie oferty kulturalnej i artystycznej dla mieszkańców ziemi [...]. Podniesiono dodatkowo, że zarzut skarżącego, iż w/w Stowarzyszenie nie otrzymało zawiadomienia o zamiarze jego odwołania jest nieprawdziwy. Początkowo pismo z 23 lutego 2017r. otrzymała osoba nie wymieniona w KRS (zwrotne potwierdzenie odbioru). Następnie pismo skierowane do Stowarzyszenia odebrał w dniu 9 marca 2017 r. prezes tego stowarzyszenia, którym jest Burmistrz R. K. Potwierdzenie odbioru przez prezesa stanowi dowód na to, że pismo zostało doręczone;

- Stowarzyszeniem K., którego działalność obejmuje m.in. wspieranie społecznej aktywności, zwłaszcza w dziedzinie kultywowania tradycji, kultury w tym kultury i sztuki ludowej, folkloru, folkloryzmu, ochrony dziedzictwa narodowego;

- Stowarzyszeniem L, którego działalność obejmuje m.in. kultywowanie tradycji sztuki ludowej w dziedzinach: plastyki, piśmiennictwa, muzyki, tańca i budownictwa, popularyzacja folkloru i roztaczanie nad nim opieki, działanie na rzecz rozwoju kultury wsi i zachowanie dziedzictwa narodowego;

- Stowarzyszeniem M, którego działalność obejmuje m.in. prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie przedmiotów muzycznych, promowanie najlepszych uczniów i najlepszych zespołów, współudział i pomoc w organizowaniu imprez muzycznych, upowszechnianie kultury muzycznej;

- [...] Stowarzyszeniem N, którego działalność obejmuje m.in. propagowanie i pielęgnowanie tradycji kultury ziemi [...], upowszechnianie wiedzy o jej dorobku kulturalnym, gospodarczym itp. Prowadzenie działalności propagującej jej dorobek;

- [...] Stowarzyszeniem O, którego działalność obejmuje m.in. kultywowanie tradycji sztuki ludowej w dziedzinach: plastyki, piśmiennictwa, muzyki, tańca i budownictwa;

- [...] Stowarzyszeniem P, którego działalność obejmuje m.in. prowadzenie działalności mającej na celu rozwój wspólnot i społeczności lokalnej oraz współdziałanie w tym zakresie z organami samorządowymi, rozwijanie i upowszechnianie działalności kulturalnej poprzez kultywowanie tradycji sztuki ludowej i folkloru [...], rozwijanie i krzewienie kultury fizycznej i sportu oraz prowadzenie działalności kulturalno-oświatowej

i rozrywkowej.

Według organu wymienione stowarzyszenia w pełnym zakresie wypełniają wymóg przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, gdyż są to stowarzyszenia z terenu Gminy O., czyli działające na terenie organizatora, a ich działalność związana jest z pracą ośrodka kultury. Mając na względzie specyfikę działania takich instytucji kultury, niejednokrotnie dochodzi do konieczności współpracy ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Stąd też nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe i twórcze działają na terenie gminy O., aby zasięgnąć opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora. Dogłębna analiza przedmiotu działalności poszczególnych stowarzyszeń skłoniła Burmistrza do wniosku, że z tymi właśnie wskazanymi podmiotami należy dokonać konsultacji. Burmistrz nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, jakoby losowo dokonał wyboru stowarzyszeń, z którymi należy przeprowadzić konsultacje.

W skardze skarżący powołał także inne stowarzyszenia, bezpodstawnie sugerując, że organ nie przeprowadził konsultacji ze wszystkimi stowarzyszeniami. Wskazując krąg stowarzyszeń skarżący nie wykazał, jaki mają one związek z działalnością prowadzoną przez Miejski Dom Kultury w O. Działalność prowadzona przez stowarzyszenia przywołane w skardze odbiega w sposób istotny od tej prowadzonej przez instytucję kultury. Mianowicie, Stowarzyszenie R zostało powołane w celu zarządzania nieruchomościami wspólnoty gruntowej wsi R.; celem Stowarzyszenia D jest prowadzenie działalności edukacyjnej i sportowej zwłaszcza w zakresie inicjowania, wspierania i pomocy w przedsięwzięciach edukacyjnych i sportowych, w szczególności na rzecz dzieci i młodzieży, a także wspieranie dzieci i młodzieży oraz ich rodzin w trudnej sytuacji życiowej; Stowarzyszenie B powołane zostało do działalności publicznej na rzecz poprawy warunków życia społeczności wsi D. oraz jej rozwoju; celem Stowarzyszenia C jest umożliwienie spełnienia obowiązku szkolnego przez uczniów na terenie działania stowarzyszenia - czyli prowadzenie szkoły podstawowej; celem Fundacji A jest wszechstronna pomoc dzieciom i młodzieży we wzrastaniu wewnętrznym i w coraz pełniejszym przyjmowaniu chrześcijańskiego systemu wartości poprzez prowadzenie działalności charytatywnej, punktów przedszkolnych oraz rodzinnego domu dziecka; celem Stowarzyszenie T jest zaspokojenie zbiorowej potrzeby społeczeństwa miasta i powiatu w zakresie poprawy jakości życia członków społeczności poprzez szeroko rozumiane cele społeczne, pomoc społeczną, pomoc niepełnosprawnym; celem Stowarzyszenia F jest umożliwienie spełnienia obowiązku szkolnego przez uczniów na terenie działania stowarzyszenia, t.j. prowadzenie zlikwidowanej przez gminę szkoły podstawowej; celem Stowarzyszenia V jest umożliwienie spełniania obowiązku szkolnego przez uczniów na terenie działania stowarzyszenia, t.j. prowadzenie zlikwidowanej przez gminę szkoły podstawowej; [...] Wspólnota Samorządowa B to organizacja polityczna

o charakterze centro-prawicowym tworząca komitet wyborczy zgłaszający kandydatów na radnych; celem Stowarzyszenia W jest reprezentowanie

i obrona wspólnych społecznych i prawnych interesów sołtysów jako przedstawicieli społeczności i samorządów wiejskich.

Wobec powyższego działalność powołanych przez skarżącego stowarzyszeń, z którymi nie konsultowano odwołania skarżącego, nie ma żadnego związku z działalnością

w zakresie kultury, a tym samym organizator nie miał obowiązku konsultowania zamiaru odwołania dyrektora z tymi stowarzyszeniami. Żadne z powołanych przez skarżącego stowarzyszeń i fundacji nie zrzesza twórców ani nie inspiruje żadnej działalności twórczej. Powołane są po to, by prowadzić szkołę lub działalność polityczną. Wobec powyższego zarzut skarżącego o naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy jest chybiony.

Według organu chybiony jest także zarzut skargi, iż nie powołano w zarządzeniu przepisów prawa naruszonych przez skarżącego. Wskazując na art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy Burmistrz stwierdził, że nie miał obowiązku w treści zarządzenia wskazać konkretnego przepisu, który został naruszony przez skarżącego. Wystarczającym było bowiem wskazanie przesłanek wynikających z przepisu, który skarżący naruszył.

W zarządzeniu Burmistrz określił w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uchybienia skarżącego spełniły przesłanki naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, przez co naraził on na niebezpieczeństwo utraty zdrowia przechodnia

w dniu 26 stycznia 2017 r. Z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy wynika, że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący lub istotny. Natomiast w przedmiotowej sprawie - zdaniem organu - skarżący naruszył prawo w sposób istotny. Wystarczającą przyczyną odwołania dyrektora instytucji kultury jest każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem, nawet nieistotne.

W opinii organu zupełnie chybiony jest zarzut jakoby wydanie zarządzenia nie poprzedziło przeprowadzenie postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie zarządzenia przeprowadzono w okresie od 26 stycznia 2017 r. (daty wypadku) do 16 marca 2017 r. (daty odwołania). W tym czasie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci dołączonego do odpowiedzi na skargę zarejestrowanego obrazu z 26 stycznia 2017 r. z kamery monitoringu umieszczonego przed Miejskim Domem Kultury, innych powołanych na wstępie dowodów, w tym dwóch fotografii, które uwidaczniają zwisające linki. Niewidoczna przeszkoda w postaci tych linek spowodowała, że młoda dziewczyna upadła doznając silnego urazu głowy i tracąc przytomność. W następstwie upadku poszkodowana doznała złamania łuski kości potylicznej po stronie lewej oraz krwawienia podpajęczynówkowego. Zatem na podstawie art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał

i rozpatrzył materiał dowodowy i ocenił całokształt materiału dowodowego uznając, że istnieją rzeczywiste i prawdziwe przyczyny wskazane w Zarządzeniu nr [...] Burmistrza O. Prawdziwość przyczyny odwołania potwierdza fakt, że od momentu zainstalowania linki w dniu 27 grudnia 2016 r. do dnia wypadku – 26 stycznia 2017 r. minął miesiąc. W ciągu tego czasu skarżący mógł wielokrotnie nakazać zdjęcie linki, ewentualnie oznakować taśmą bezpieczeństwa miejsce jej usytuowania.

Skarżący, jako dyrektor Miejskiego Domu Kultury w O., był osobą odpowiedzialną za bezpieczeństwo przed budynkiem. Wypadek miał miejsce na chodniku na działce nr 121/3 przed Miejskim Domem Kultury w O., którym zarządzał skarżący jako dyrektor MDK, co potwierdza załączona do niniejszego pisma umowa użyczenia i mapa. W przekonaniu organu przyczyna odwołania jest rzeczywista, prawdziwa i konkretna.

Jednocześnie organ podał, że przesłanki decydujące o nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Zaskarżonemu zarządzeniu nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, dlatego nie ma podstaw do jego uchylenia. Organ zauważył także, że na wniosek skarżącego Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru analizował zarządzenie Burmistrza O. [...] i nie dopatrzył się naruszenia prawa, w związku z tym nie unieważnił przedmiotowego aktu.

W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę Burmistrz O. w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodów uzupełniających ponad dowody wymienione w odpowiedzi na skargę, a mianowicie kserokopii pisma z 14 lutego 2017 r. skierowanego do Miejskiego Domu Kultury w O. stanowiącego zapytanie, czy w placówce działają związki zawodowe oraz jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze oraz pisma skarżącego z dnia 17 lutego 2017 r. stanowiącego odpowiedź na powyższe pytanie.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. Z. M. poparł skargę i złożył do akt wykaz stowarzyszeń i fundacji współpracujących z MDK w O., pominiętych

w procesie konsultacji. Odpis pisma doręczono pełnomocnikowi organu. Skarżący oświadczył nadto, że w sądzie pracy toczy się postępowanie dotyczące odszkodowania w związku z odwołaniem go ze stanowiska dyrektora, a w Prokuraturze Rejonowej

w T. postępowanie w sprawie ustalenia przyczyn wypadku

z dnia 27 stycznia 2017 r. Stwierdził również, że montaż instalacji świątecznej dokonywany na zlecenie Burmistrza nie był wykonywany przez pracowników MDK

w O., lecz przez pracowników interwencyjnych Urzędu Miasta, a sama instalacja nie jest własnością MDK, lecz gminy O.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i przyznał, że instalacja świąteczna została wykonana przez pracowników MDK i Urzędu Gminy, pracami kierował kierownik Urzędu - Pan G. Dyrektor MDK był obecny przy montowaniu instalacji. Instalacja została postawiona około 8 grudnia 2016 r., natomiast dodatkowa linka, która miała zabezpieczać przed przesuwaniem się konstrukcji, została zamontowana przez pracownika gospodarczego MDK w O. – R. W. w dniu 26 grudnia 2016 r. Oświadczył także, iż nie dysponuje dowodami na to, kto zlecił zamontowanie linki.

Skarżący oświadczył, że stowarzyszenia wymienione w piśmie złożonym na rozprawie brały czynny udział w pracy MDK, a dwa z nich były inicjatorami dużych międzynarodowych imprez. Przymocowanie instalacji linkami nastąpiło bez jego wiedzy, w czasie gdy przebywał na urlopie i było wykonane w dobrej wierze. Chodziło

o zapobieżenie przemieszczaniu się bombki po terenie chodnika i na pobliską jezdnię.

Sąd postanowił dopuścić uzupełniający dowód z wypisów z KRS dołączonych do skargi, nadto z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę w pkt 2, 4-6 oraz załączonych do uzupełnienia odpowiedzi na skargę, tj. pisma z 14 i 17 lutego 2017 r.

(k. 46 i 47 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej

w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddano zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury im. A w O.

Skarga Z. M. na powyższe zarządzenie wywiedziona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o przywołaną normę prawną decydują następujące przesłanki, po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała (zarządzenie) narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W przekonaniu sądu skarga Z. M. spełnia powyższe wymagania formalne. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, zwraca się uwagę na podwójny charakter aktów, jakimi są zarządzenia o odwołaniu, jak i powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z jednej strony wskazuje się, że jest to akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, natomiast z drugiej strony, że jest to akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por: np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 i 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 570/15, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 829/16 – Lex nr 2162630, wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1362/10 – Lex nr 990169 i z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 805/10 – Lex nr 645315). Ponadto niniejsza skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestią niesporną jest wreszcie posiadanie przez skarżącego interesu prawnego do złożenia przedmiotowej skargi, rozumianego jako własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżone zarządzenie bez wątpienia dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora MDK. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 – dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia wyjaśnić trzeba, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Przypomnieć w związku z tym przyjdzie, że z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 – Lex nr 2036630, 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 – Lex nr 2168693).

Analiza treści skargi dowodzi, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, decydujące o skuteczności odwołania, a mianowicie, czy organizator (w tym wypadku Burmistrz), odwołał dyrektora instytucji kultury (w tym wypadku Dyrektora Miejskiego Domu Kultury), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych

i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Skarżący twierdzi bowiem, że Burmistrz, przed podjęciem zarządzenia, nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MDK, a zwrócił się wyłącznie do kilku stowarzyszeń wybranych według własnego uznania, na dowód czego załączył do skargi wykaz instytucji i stowarzyszeń pominiętych w toku opiniowania wraz z wypisami

z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń, pozwalającymi zweryfikować zakres ich działalności statutowej. Z kolei, na rozprawie skarżący przedłożył wykaz Stowarzyszeń i Fundacji współpracujących z Miejskim Domem Kultury w O. w latach 2011 – 2017. Stanowisko skarżącego, pomimo przeciwnych twierdzeń ze strony pełnomocnika organu, że żadne z powołanych przez skarżącego stowarzyszeń i fundacji nie zrzesza twórców ani nie inspiruje żadnej działalności twórczej, bowiem powołane są w celu prowadzenia szkoły lub działalności politycznej, jest bez wątpienia zasadne i ma pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Wprawdzie Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia zasięgnął opinii dziewięciu stowarzyszeń i podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w placówce działają związki zawodowe oraz jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury w O., o czym świadczy treść pisma z dnia 14 lutego 2017 r. skierowanego do Miejskiego Domu Kultury w O., jednak uczynił to stosunkowo nieudolnie, czego ewidentnym przykładem jest właśnie wykaz pozostałych stowarzyszeń, przedłożony przez skarżącego, których zakres statutowej działalności świadczy o tym, że powinny one zostać uwzględnione w procesie opiniowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy ugruntował się pogląd, podzielany zresztą

w pełni przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających

w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że

w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 – Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 – Lex nr 597716). Podkreśla się, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych

i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Uzasadniony - w przekonaniu sądu - jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa

w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy

w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy 1991 r.

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego

i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza

z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności

i legalności - art. 7 ( por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 - dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, stwierdza, że Burmistrz w § 1 ust. 2 zarządzenia jako powód odwołania podał: "naruszenie przepisów prawa w związku

z zajmowanym stanowiskiem. Dyrektor zaniechał należytego zabezpieczenia chodnika przed Miejskim Domem Kultury, przez co naraził przechodnia na niebezpieczeństwo utraty zdrowia przechodnia, który w dniu 26 stycznia 2017 r. uległ wypadkowi i doznał uszczerbku na zdrowiu." Przytoczona expressis verbis argumentacja nie została powiązana z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które skarżący - będąc Dyrektorem MDK - naruszył w związku z zajmowanym stanowiskiem. Wprawdzie dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie

w odpowiedzi na skargę organ przywołał przepis art. 160 § 3 k.k., jednakże zauważyć trzeba, że Burmistrz O. nie jest organem właściwym do ścigania przestępstw, nie posiada bowiem samodzielnej kompetencji do oceny, czy skarżący popełnił przestępstwo, o którym mowa w przywołanym unormowaniu. Nie jest też uprawniony

w zastępstwie organów ściągania i sądów do ferowania jakichkolwiek wyroków. Rację ma tym samym skarżący twierdząc, że nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne.

Reasumując poczynione wyżej uwagi, sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

O powyższym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 780 złotych składa się: 300 zł - wpis sądowy od skargi, 480 zł - koszty zastępstwa procesowego.

A.B.