Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2251/10 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych geodety oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/10, oddalił skargę M. Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o pozbawieniu geodety uprawnionego M. Ś. uprawnień zawodowych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w S. z dnia 10 października 2008 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt XI K 741/08, M. Ś. został uznany za winnego tego, że w dniu [...] czerwca 1999 r. w S. przy ulicy J., jako uprawniony geodeta dokonał poświadczenia nieprawdy w protokole granicznym sporządzonym w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego poprzez wpisanie do protokołu jako uczestnika czynności osoby, której tam nie było podczas jej wykonywania, a mianowicie K. J., zaś czynność ta miała znaczenie prawne, a następnie protokołem tym posłużył się poprzez jego przedłożenie w Wydziale Geodezji Urzędu Miejskiego w S., czym wyczerpał ustawowe znamiona występku z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Wyrokiem tym M. Ś. został skazany na karę grzywny.

Po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2010 r. odpisu tego wyroku Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozbawił skarżącego uprawnień zawodowych na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej Prawo geodezyjne (Dz. U. Nr 240/05 poz. 2027 ze zm.).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Ś. podniósł, że brak jest przepisu wskazującego na związanie organu wyrokiem sądu karnego oraz zarzucił niezbadanie przez organ, czy do poświadczenia nieprawdy w protokole granicznym rzeczywiście doszło. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ powołał się na treść art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego stwierdzając, że pozbawienie skarżącego uprawnień zawodowych było obligatoryjne, ponieważ sam fakt skazania osoby posiadającej uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii za przestępstwa, o które chodzi w art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego, zobowiązuje organ do wydania, bez wniosku podległego mu organu, decyzji orzekającej o pozbawieniu tej osoby uprawnień zawodowych, przy czym organ nie ma możliwości dokonywania oceny zarówno towarzyszących temu skazaniu okoliczności, jak też wpływu czynu będącego podstawą skazania na wynik postępowania administracyjnego, w toku którego czyn ten został popełniony.

W skardze na powyższą decyzję M. Ś. zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie, na czym polegał czyn skarżącego będący podstawą skazania oraz naruszenie art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego przez przyjęcie, że skarżący utracił zdolność do czynności prawnych, choć w świetle art. 11 i 12 k.c. skazanie skarżącego nie ma wpływu na taką jego zdolność. Ponadto podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zaniechano przesłuchania K. J. celem wyjaśnienia, czy podpis figurujący pod protokołem granicznym został rzeczywiście przez niego złożony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę M. Ś. przytoczył wynikające z akt sprawy ustalenia faktyczne, według których skarżący posiadał uprawnienia zawodowe z zakresu geodezji i kartografii (geodeta uprawniony, świadectwo uprawnień zawodowych nr [...]), a wyrokiem sądu powszechnego prawomocnym od dnia [...] października 2008 r. został skazany za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że sytuacja ta wypełnia hipotezę art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego, zgodnie z którym w przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby, o których mowa w art. 42, albo skazania ich za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód - o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji. Trafnie przy tym organ administracji uznał, że przepis ten nakłada na Głównego Geodetę Kraju obowiązek orzeczenia o utracie uprawnień zawodowych zawsze, o ile wystąpi któreś ze zdarzeń wskazanych w tym przepisie oraz, że przesłanki orzeczenia o utracie uprawnień zawodowych w stosunku do skarżącego wystąpiły. Powołując się na wykładnię przepisu art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 marca 2009 r., II GSK 587/08, Sąd I instancji przychylił się do niej stwierdzając, że wynika ona wprost zarówno z literalnego brzmienia przepisu, jak i z oczywistych przesłanek celowościowych, przewidujących automatyzm w orzekaniu o utracie uprawnień zawodowych przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie geodezji i kartografii w szczególności w sytuacji, w której w pracy tej osoby doszło do nieprawidłowości spełniających znamiona czynu zabronionego, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w W. wyjaśnił, że Główny Geodeta Kraju nie miał ustawowego umocowania do wyjaśniania okoliczności popełnienia przez skarżącego czynu, za który został skazany wyrokiem sądu powszechnego. Dokonanie takich ustaleń przez organ administracji prowadziłoby do oczywiście niedopuszczalnej prawnie weryfikacji prawomocnego orzeczenia sądu karnego, które dla organu ma charakter bezwzględnie wiążący, czego źródłem jest sam art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego. W nawiązaniu do kolejnego zarzutu skargi Sąd wyjaśnił, że organ administracji nie stwierdził, aby wskutek wyroku skazującego skarżący utracił zdolność do czynności prawnych, a jedynie wywodził, że art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego przewiduje ten sam skutek odnośnie bytu uprawnień zawodowych geodety zarówno w razie utraty zdolności do czynności prawnych, jak i w razie skazania za przestępstwa wymienione w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. Ś. reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania za wszystkie instancje.

Skargę kasacyjną oparł na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w szczególności:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez uchybienie zasadzie prawdy materialnej opisanej w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący od początku postępowania kwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazując, że K. J. inkryminowany protokół podpisał, co oznacza, że musiał być przy jego sporządzeniu. Żaden organ nie próbował jednak sprawdzić tej okoliczności opierając się jedynie na twierdzeniach K. J.

Następnie autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 11 k.p.c., który przesądza o związaniu organu ustaleniami faktycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku skazującego, co jest uzasadnione, ponieważ powtórzenie takiego zapisu wykluczałoby zasadę prawdy materialnej, która ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego przebiegu postępowania wyjaśniającego, które pozwala dokonać subsumcji faktów. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej) będąca również wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, wyrasta wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności, które to przepisy statuują dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem. Prawo to nie może być przy tym rozumiane tylko formalnie jako dostęp do sądu w ogóle, ale i materialnie jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów procesowych, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem o ograniczonej kontroli orzeczeń, co oznacza, że zaskarżenia nie można oprzeć na jakiejkolwiek nieprawidłowości postępowania, ale jedynie na uchybieniach, które wywarły wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto granice tego środka odwoławczego, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają wskazane w nim podstawy. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Takie okoliczności jednak, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W skardze kasacyjnej stwierdzono, że jest ona oparta na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skąd należy się domyślać, że zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Mimo powołania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi nie wskazał, którą z dwóch wymienionych w tym przepisie postaci naruszenia prawa materialnego ma na myśli. Nie wskazał również żadnych przepisów, których powołany zarzut miałby dotyczyć, ani też nie wyjaśnił, na czym domniemane naruszenie prze sąd I instancji przepisów prawa materialnego miałoby polegać. Jedynymi powołanymi w skardze, a także w jej uzasadnieniu przepisami, są art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (które formułują prawo do sądu i określają podstawowe standardy takiej ochrony) oraz przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, które są przepisami postępowania. Te ostatnie przepisy zostały przy tym powiązane z zarzutem uchybienia zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), a więc jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ponieważ więc w skardze kasacyjnej zabrakło prawidłowego sformułowania i uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, taki zarzut nie mógł odnieść skutku.

Druga z powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, również nie została powiązana z naruszeniem jakichkolwiek przytoczonych wyraźnie przepisów. O ile można się więc domyślać z treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, jej autor w ramach tej podstawy zarzuca naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez uchybienie zasadzie prawdy materialnej.

Wskazane przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do Sądu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. Może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji (zgodność z obowiązującym prawem). Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji można byłoby kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami k.p.a. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie postawiono, co czyni omawiany zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym.

Ubocznie więc tylko można zauważyć, że nawet merytoryczne rozpatrzenie domniemanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego polegającego na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji naruszenia przez organ administracji wskazanych w skardze kasacyjnej dwóch przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogłoby doprowadzić do jej uwzględnienia.

Uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej skarżący kasacyjnie upatruje w oparciu pozbawienia skarżącego uprawnień geodety wyłącznie na ustaleniach wynikających z prawomocnego wyroku skazującego M. Ś. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Tymczasem w ocenie kasatora, skoro w kpa nie ma odpowiednika art. 11 k.p.c., który przesądza, że organ jest związany ustaleniami faktycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku skazującego, to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wynika, że organ administracji ma obowiązek ustalić stan faktyczny, a nie wirtualny. Tego jednak organ zaniechał, choć skarżący od początku postępowania kwestionował prawidłowość wynikającego z wyroku karnego ustalenia, że uczestnika postępowania rozgraniczeniowego K. J., nie było podczas czynności geodety M. Ś., z której został sporządzony protokół. Jak bowiem wywiódł autor skargi kasacyjnej, skoro K. J. podpisał ten protokół, to tym samym musiał być przy jego sporządzeniu.

Odnosząc się do takich wywodów należy stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o pozbawieniu uprawnień zawodowych, o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego, skazujący wyrok za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów wiąże Głównego Geodetę Kraju, co wynika wprost z treści tego przepisu. Wyrok taki jest bowiem podstawową przesłanką wydania wspomnianej decyzji, a jedyną okolicznością faktyczną, którą organ musi ustalić jest to, czy wyrok taki zapadł, czy dotyczy on osoby, o której mowa w art. 42 Prawa geodezyjnego i czy jest on prawomocny. Skoro przy tym przesłanką pozbawienia uprawnień zawodowych jest wyrok skazujący za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, a nie okoliczności faktyczne będące jego podstawą, to niedopuszczalne byłoby ustalanie przez Głównego Geodetę Kraju tych okoliczności. Organ ten nie mógł więc naruszyć ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez rzekomo wadliwe ustalenie okoliczności, które stały się podstawą skazania skarżącego kasacyjnie za przestępstwo, o jakim mowa w art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego - skoro takich ustaleń nie czynił.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.