Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 74/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wyrokiem z 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 74/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2014 r. Nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] października 2014 r. nr [...].

Decyzjami tymi organy odmówiły M.K. prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką od 15 maja 2014 r., wyjaśniając: M.R. – matka strony – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 11 sierpnia 2010 r. na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a od 19 kwietnia 2014 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]". M.K. sprawuje opiekę 2–3 razy w tygodniu przez ok. 3 godz., a w razie konieczności częściej i dłużej. Zasiłek dla opiekuna przysługuje w związku z koniecznością sprawowania opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia, a czas poświęcany przez M.K. matce nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, że placówka, w której jest umieszczona M.R. świadczy całodobowe usługi bytowe, opiekuńcze i lecznicze przy tym nie jest to zakład opieki zdrowotnej.

W skardze na powyższą decyzję M.K. zarzuciła brak dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak ustalenia przez organ II instancji rzeczywistego zakresu opieki świadczonej przez M.K. nad swoją matką, jej czasookresu, przyczyn pobytu przez M.R. w Domu Seniora "[...]" i jego przejściowego charakteru oraz brak ustalenia przez organ II instancji, iż Dom Seniora "[...]" jako zakład opieki leczniczej wykonuje działalność leczniczą.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał: Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia było niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżąca nadal sprawuje opiekę nad matką, nie podejmując jednocześnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jedyną zmianą w stanie faktycznym sprawy w odniesieniu do stanu, kiedy skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jest zmiana miejsca przebywania matki M.K. Jak wynika z akt sprawy, z uwagi na stan zdrowia, matka skarżącej od dnia 19 kwietnia 2014 r. znajduje się w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]", gdzie pozostaje pod stałym nadzorem lekarskim oraz pielęgniarskim. Treść oświadczeń skarżącej oraz pracowników placówki "[...]" dołączonych do akt sprawy wyraźnie wskazuje, że skarżąca odwiedza matkę regularnie. Podczas częstych wizyt wykonuje czynności opiekuńcze polegające na podawaniu matce posiłków, lekarstw. Poza tym pomaga matce przy czynnościach higienicznych, zmianie odzieży, zaopatruje matkę w przedmioty niezbędne do codziennej egzystencji, jak również zajmuje się sprawami związanymi z odpłatnością matki za pobyt w przedmiotowej placówce. Z powyższego wynika, że M.K., mimo pobytu matki w placówce opiekuńczo-leczniczej, nadal sprawuje nad nią opiekę. Ponadto art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. stanowił, że umieszczenie osoby wymagającej opieki w zakładzie opieki zdrowotnej nie jest przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ klasyfikując placówkę, w której przebywa matka skarżącej, winien mieć na względzie, że w dniu 31 grudnia 2012 r. obowiązywała ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217), która wprowadziła szerokie pojęcie działalności leczniczej. Zgodnie z uregulowaniami tejże ustawy, derogującej ustawę z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.), podmiotami wykonującymi działalność leczniczą są m.in. przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium, ambulatorium z izbą chorych lub lekarza. Niewątpliwe prywatny podmiot, jakim jest Zakład Opiekuńczo-Leczniczy "[...]", w którym przebywa M.R., mieści w pojęciu podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia zdrowotne. Zauważyć również trzeba, że poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 2, iż w pojęciu zakładu opieki zdrowotnej mieści się m.in. zakład opiekuńczo-leczniczy. Reasumując zatem wskazać należy, że organ niezasadnie przyjął, że placówka, w której przebywa M.R. nie jest objęta wyłączeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. Uznać bowiem należy, że celem powyższej regulacji było wyłączenie sankcji w postaci braku możliwości przyznania zasiłku dla opiekuna w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki – z uwagi na stan zdrowia – przebywa w placówce udzielającej świadczeń leczniczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567) w związku z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia w przypadku, gdy Strona nie sprawuje opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym bowiem osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z 25 stycznia 2017 r. M.K. wniosła o dopuszczenie dowodu z faktur za transport medyczny M.R. z Domu Seniora "[...]" na okoliczność jej obecnego miejsca pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Zasiłek dla opiekuna, którego domagała się M.K. z tytułu opieki nad matką, na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest ściśle związany ze spełnieniem warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej cyt. art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała, lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Z orzeczenia o niepełnosprawności M.R. wynika, że wymaga ona właśnie opieki stałej, bowiem nie ma sama, ze względu na swoją niepełnosprawność, możliwości samodzielnej egzystencji. Wymaga opieki osób trzecich.

Z akt sprawy, z samych oświadczeń M.K. wynika, że matce, która przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]", świadczy pomoc 2–3 razy w tygodniu przez ok. 3 godz., a czasem więcej. Nie jest to opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to zwykła pomoc matce świadczona regularnie, ale sporadycznie. Opieka w rozumieniu ww. przepisu świadczona jest bowiem przez Zakład, w którym M.R. przebywa.

W sprawie jej istotą jest nie to czy Zakład opiekuńczo-Leczniczy "[...]" jest zakładem opieki zdrowotnej – Wojewódzki Sąd poczynił wywody, z których wynika, iż taki jest jego charakter – ale czy M.K. świadczy matce opiekę. Stan sprawy wskazuje, że ta przesłanka podstawowa, od której zależy przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna, nie jest spełniona. M.K. bowiem nie sprawuje nad matką opieki stałej, codziennej, całodobowej, ale pomaga choć regularnie to tylko przez niewielką część tygodnia i niewielką część doby.

Tak świadczona pomoc nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tylko opieka uniemożliwiająca pracę jest przesłanką przyznania zasiłku dla opiekuna.

Zasadnie organy obu instancji uznały, iż M.K. nie ma prawa do zasiłku dla opiekuna, przy czym, jak powiedziano wyżej, nie dlatego, że pozostaje w placówce zapewniającej opiekę, ale z tego powodu, że pomocy jaką ona świadczy matce nie można zakwalifikować jako tej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Na ocenę tę nie wpływają faktury przedstawione przy piśmie z 25 stycznia 2017 r., mające świadczyć o obecnym miejscu przebywania M.R., gdyż w dacie orzekania przez organy i Wojewódzki Sąd nie przebywała ona w mieszkaniu razem z córką M.K., ale w Zakładzie "[...]", a rozstrzygnięcie dotyczy okresu sprzed dat widocznych na fakturach – styczeń 2017 r.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a.