Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. LS

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie prawa do zasiłku dla opiekuna.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. K., orzekł o odmowie prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 15 maja 2014r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Powołując się na art. 17 u,ś.r. organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że M. K. nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ matka wymaga stałej, całodobowej opieki lekarskiej i pielęgniarskiej. Podsumowując, organ stwierdził, że wnioskodawczyni obecnie nie sprawuje opieki nad matką, która od dnia 19 kwietnia 2014r. przebywa w domu seniora, a w tychże okolicznościach zasiłek dla opiekuna nie przysługuje.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] M. K. podniosła, iż rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna organ winien ustalić fakt sprawowania opieki, nie zaś "potencjał opiekuńczy" osoby sprawującej opiekę. Zdaniem odwołującej w art. 17 ust 5 pkt 2b u,ś.r. ustawodawca nie wskazał umieszczenia w placówce wykonującą działalność leczniczą jako przesłanki stanowiącej podstawę do odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. M. K. podkreśliła, że matka czasowo przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym A, który jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą. Wskazała, iż mimo pobytu matki w placówce cały czas sprawuje nad nią opiekę.

Wspominaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje tym wnioskodawcom, którzy utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezbędnym warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna jest, by osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. oraz złożenie wniosku nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Konieczne jest również, by osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna za okresy od 1 lipca 2013r. do 14 maja 2014r. nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub innej osobie na osobę wymagającą opieki nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał M. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na M. R. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2012r. na czas nieokreślony. Z dniem 1 lipca 2013r. prawo to wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Dalej organ wyjaśnił, że bezspornym faktem jest, iż M. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 11 sierpnia 2010r. na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2011r.). Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organ stwierdził, że M. K. sprawuje opiekę 2 – 3 razy w tygodniu, a w razie konieczności częściej. Placówka, w której jest umieszczona M. R. świadczy całodobowo zarówno usługi bytowe, jak i opiekuńcze. Kolegium wskazało, że zasiłek dla opiekuna przysługuje w związku z koniecznością sprawowania opieki uniemożlwiającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu czas poświęcany przez M. K. na opiekę nad matką nie umożliwia jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba wymagająca opieki: została umieszczona w rodzinie zastępczej (...) albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobowa opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Kolegium podkreśliło, że placówka w której umieszczona została osoba wymagająca opieki M. R. świadczy całodobowe usługi bytowe, opiekuńcze i lecznicze, lecz nie jest to zakład opieki zdrowotnej. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. M. K. nie można zaliczyć do kręgu osób uprawnionych do prawa do zasiłku dla opiekuna, bowiem wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym prawa do zasiłku dla opiekuna. Końcowo organ wskazał, że przyznanie zasiłku dla opiekuna w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów uzależnione jest wyłącznie od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie, a zatem organ w tych sprawach nie może wydać rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. zarzuciła powyższym decyzjom naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak ustalenia przez organ II instancji rzeczywistego zakresu opieki świadczonej przez M. K. nad swoją matką, jej czasookresu, przyczyn pobytu przez M. R. w Domu Seniora A i jego przejściowego charakteru oraz brak ustalenia przez organ II instancji, iż Dom Seniora A jako zakład opieki leczniczej wykonuje działalność leczniczą.

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę prawa do zasiłku dla opiekuna, z uwagi na niczym nieusprawiedliwione przyjęcie przez organ II instancji, że niepodejmowanie przez M. K. zatrudnienia od 15 maja 2014r. nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Poza tym skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przez organ II instancji okoliczności, iż Dom Seniora A jest zakładem opieki leczniczej, prowadzącym działalność leczniczą, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, iż tymczasowy pobyt M. R. w podmiocie wykonującym działalność leczniczą objęty jest wyłączeniem wskazanym w przedmiotowym przepisie.

M. K. wskazała także na naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona, a organ administracji powinien przyznać M. K. zasiłek dla opiekuna od dnia 15 maja 2014r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż pobyt w Domu Seniora A ma charakter czasowy, a M. R. przebywa w nim obecnie jedynie z uwagi na swój aktualny stan zdrowia. M. K. wskazała, że nadal sprawuje opiekę nad matką, bowiem odwiedza ją, wykonuje czynności pielęgnacyjne, podaje posiłki i leki. Pomoc ma również charakter finansowy oraz rzeczowy. Zdaniem skarżącej Dom Seniora A jest zakładem opieki leczniczej, a fakt ten został pominięty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. 2014 r. poz. 567), dalej powoływanej jako "u.u.w.z.o.". Stosownie do art. 2 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 ze zm.) z dniem 1 lipca 2013r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów związana jest z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. wydanym w sprawie K 27/13, w którym Trybunał uznał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału pozbawienie osób, których dotychczasowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego na nowych zasadach, jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe dla usunięcia skutków niekonstytucyjnych regulacji ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. W u.u.w.z.o. określono warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 u.u.w.z.o.). W myśl uregulowań tejże ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje zarówno za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie omawianej ustawy tj. 14 maja 2014r., jak i od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 15 maja 2014r. na okres przyszły, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust. 5 ustawy określa z kolei negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jak słusznie wskazał organ II instancji, na gruncie tegoż przepisu jedną z przesłanek wykluczających możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. jest umieszczenie osoby wymagającej opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym, i korzystanie w tejże placówce z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Ustawodawca przewidział jednak w treści przepisu, o którym mowa, istotne wyłączenie dotyczące osób wymagających opieki umieszczonych w zakładach opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] stycznia 2011r. wynika, że matka skarżącej M. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 11 sierpnia 2010r. na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Ł. – [...] w Ł. z dnia [...] września 2013r. wskazuje, że skarżąca M. K. została ustawiona opiekunem prawnym M. R. jako osoby ubezwłasnowolnionej w stopniu całkowitym.

Nie ulega również wątpliwości, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką w okresie od dnia 1 września 2012r. na czas nieokreślony i do chwili wygaśnięcia decyzji skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 u.ś.r. Z akt sprawy wynika także, że organ I instancji pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. poinformował M. K., że zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne wygaśnie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r. i pouczył o możliwości ubiegania się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie pismem z dnia 15 maja 2014r. o możliwości ubiegania o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.

W dalszej kolejności zauważyć trzeba, że po wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżąca nadal sprawuje opiekę nad matką, nie podejmując jednocześnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jedyną zmianą w stanie faktycznym sprawy w odniesieniu do stanu, kiedy skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jest zmiana miejsca przebywania matki M. K. Jak wynika z akt sprawy, z uwagi na stan zdrowia, matka skarżącej od dnia 19 kwietnia 2014r. znajduje się w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym A, gdzie pozostaje pod stałym nadzorem lekarskim oraz pielęgniarskim. Treść oświadczeń skarżącej oraz pracowników placówki A dołączonych do akt sprawy wyraźnie wskazuje, że skarżąca odwiedza matkę regularnie. Podczas częstych wizyt wykonuje czynności opiekuńcze polegające na podawaniu matce posiłków, lekarstw. Poza tym pomaga matce przy czynnościach higienicznych, zmianie odzieży, zaopatruje matkę w przedmioty niezbędne do codziennej egzystencji, jak również zajmuje się sprawami związanymi z odpłatnością matki za pobyt w przedmiotowej placówce. Z powyższego wynika, że M. K., mimo pobytu matki w placówce opiekuńczo – leczniczej, nadal sprawuje nad nią opiekę.

Następnie odnosząc się do twierdzeń organu, iż art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. wyklucza wprost M. K. z kręgu osób uprawnionych do prawa do zasiłku dla opiekuna, wypada stwierdzić, że argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. Jak już wyżej wskazano, art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. stanowił, że umieszczenie osoby wymagającej opieki w zakładzie opieki zdrowotnej nie jest przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ klasyfikując placówkę, w której przebywa matka skarżącej, winien mieć na względzie, że w dniu 31 grudnia 2012r. obowiązywała ustawa z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217), która wprowadziła szerokie pojęcie działalności leczniczej. Zgodnie z uregulowaniami tejże ustawy, derogującej ustawę z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.), podmiotami wykonującymi działalność leczniczą są m.in. przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium, ambulatorium z izbą chorych lub lekarza. Niewątpliwe prywatny podmiot, jakim jest Zakład Opiekuńczo – Leczniczy A, w którym przebywa M. K., mieści w pojęciu podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia zdrowotne. Zauważyć również trzeba, że poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 2, iż w pojęciu zakładu opieki zdrowotnej mieści się m.in. zakład opiekuńczo – leczniczy. Reasumując zatem wskazać należy, że organ niezasadnie przyjął, że placówka, w której przebywa M. K. nie jest objęta wyłączeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. Uznać bowiem należy, że celem powyższej regulacji było wyłącznie sankcji w postaci braku możliwości przyznania zasiłku dla opiekuna w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki – z uwagi na stan zdrowia – przebywa w placówce udzielającej świadczeń leczniczych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, ustalając spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania M. K. zasiłku dla opiekuna, winien mieć na względzie przywołaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. (art. 153 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

m.m.