Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2509/16 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 4 postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] oraz pkt 4 powołanego postanowienia Prezydenta Miasta Płocka; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2509/16 oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 września 2010 r. P. K., prowadzący działalność gospodarczą "[...]" zwrócił się do Prezydenta Miasta Płocka o odebranie 115 pojazdów mechanicznych, 6 motocykli i 2 rowerów, które zostały usunięte z ulic miasta Płocka i znajdują się w jego pieczy oraz uregulowanie należności za parkowanie tychże pojazdów, zgodnie ze stosownymi uchwałami podejmowanymi w tym zakresie przez Radę Miasta Płocka, przy czym we wniosku nie określił wysokości swojego żądania, a jedynie przedstawił wykaz pojazdów usuniętych z dróg w latach 2001 - 2010, zabezpieczonych i nieodebranych, znajdujących się na parkingu przy ul. [...] w Płocku.

W dniu 13 sierpnia 2012 r. pełnomocnik P. K. ponownie wezwał Prezydenta Miasta Płocka do wykonania obowiązków wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym i uregulowania kosztów dozoru w odniesieniu do 90 samochodów, 7 jednośladów i 1 naczepy, określając je na dzień 1 września 2012r. na kwotę 921.509 zł. Należność ta została wyliczona przy zastosowaniu stawki za dobę parkowania w wysokości 5 zł i kosztów holowania każdego pojazdu w wysokości 100 zł. W kolejnym piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r. pełnomocnik P. K. zwrócił się do organu o niezwłoczne podjęcie postępowań związanych z orzeczeniem przepadku 90 samochodów, 7 jednośladów i 1 naczepy na rzecz powiatu i przyznaniem przedsiębiorcy zwrotu wydatków za holowanie i przetrzymywanie na parkingu w/w pojazdów oraz wynagrodzenia za ich dozór. Należność tą wyliczył na ogólną kwotę 921.509,00 zł przy przyjęciu stawki dobowej za przechowywanie w wysokości 5 zł (8,00 zł) i za holowanie - 100 zł i 75 zł.

Z kolei w piśmie z dnia 12 września 2012 r., wnioskodawca wyjaśnił, że posiada ogółem 101 pojazdów, w tym 93 samochody, 7 jednośladów oraz 1 naczepę TIR-a i żądane wynagrodzenie za ich odholowanie i przechowywanie dotyczy tych pojazdów. W toku postępowania pismem z dnia 17 marca 2015r. ostatecznie zażądał:

1) wynagrodzenia za dozór pojazdów ściągniętych z dróg publicznych w okresie od 21.01.2002 r. do dnia odbioru ostatniego z dozorowanych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statystyczny, za każdy miesiąc przechowywania tychże pojazdów, poczynając od lutego 2002 r., zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. pisma;

2) zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przedmiotowego dozoru w wysokości wskazanej w załączniku nr 2 do ww. pisma, w tym także kosztów odholowania pojazdów przy przyjęciu kwoty 122,00 zł brutto za każdy pojazd.

Ponadto, skarżący wniósł o przyznanie w wydawanych przez organ I instancji postanowieniach odrębnie wynagrodzenia za dozór pojazdów ściągniętych z dróg publicznych oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, z podziałem na kwotę netto i należną kwotę podatku od towarów i usług VAT oraz niezwłoczne odebranie 24 pojazdów, które nadal znajdują się pod dozorem na parkingu położonym w G. k/Płocka ([...]). Do pisma załączył: zestawienie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za lata 2002-2014 i za styczeń 2015 r. oraz zestawienie wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru, w tym za holowanie pojazdów.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka przyznał P. K. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 2 pojazdów za okres od dnia ich usunięcia z drogi do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu tj. za 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5 zł. tj.:

1. [...] - za okres 1.07.2006 r. - 1.01.2007 r., tj. za 185 dni - 925 zł;

2. [...] - za okres 17.06.2009 r. - 17.12.2009 r., tj. za 184 dni - 920 zł. Należność ta wyniosła łącznie - 1.845 zł.

Organ przyznał również zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w/w pojazdów za okres od dnia 13 września 2010 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka) do dnia 19 września 2013 r. i 28 stycznia 2014 r. (data odbioru pojazdów z parkingu przez Urząd Miasta Płocka) przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5 zł za dobę, tj.:

1. [...] - za okres 13.09.2010 r. - 19.09.2013 r., tj. 1103 dni - 5.515 zł;

2. [...] - za okres 13.09.2010 r. - 28.01.2014 r., tj. za 1234 dni - 6.170 zł. Należność z tego tytułu wyniosła łącznie 11.685 zł.

Organ przyznał także zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdów z drogi w wysokości 100 zł za pojazd wymieniony w pozycji 1 i 75 zł za pojazd wymieniony w pozycji 2, łącznie - 175 zł.

Przyznana wnioskodawcy należność wyniosła zatem ogółem: 13.705 zł.

Jednocześnie organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. 2 pojazdów za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia 12.09.2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta Płocka), tj. za okres:

1. [...] - za okres 2.01.2007 r. - 12.09.2010 r.;

2. [...] - za okres 18.12.2009 - 12.09.2010 r.

Organ odmówił także przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za przechowywanie ww. 2 pojazdów według stawek żądanych przez stronę, wynikających z uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie wysokości opłat z usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w latach 2005 - 2013, tj.:

1) uchwała Nr 846/XLIX/05 Rady Miasta Płocka z dnia 13.12.2005r. - po 6,10zł,

2) uchwała Nr 84/VII/07 Rady Miasta Płocka z dnia 27.03.2007 r. - po 6,10 zł,

3) uchwała Nr 690/XLVIII/10 Rady Miasta Płocka z dnia 30.03.2010r. - po 12,20 zł,

4) uchwała Nr 168/XII/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 28.06.2011r. - po 33,00 zł,

5) uchwała Nr 329/XX/2012 Rady Miasta Płocka z dnia 28.02.2012 r.- po 35 zł.

Ponadto, organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy wynagrodzenia za dozór ww. 2 pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny, za każdy miesiąc przechowywania tych pojazdów, określonego w załączniku nr 1 do pisma z dnia 17.03.2015 r., a także zwrotu kosztów odholowania pojazdów wymienionych w pkt 2 w wysokości po 122 zł za każdy pojazd.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpatrzeniu zażalenia P. K., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że P. K., prowadzący działalność gospodarczą został wyznaczony do usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym począwszy od 1 czerwca 2006 r. do 31 marca 2010 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Płocka nr 5053/06 z dnia 30 maja 2006 r. i Nr 470/07 z dnia 2 kwietnia 2007 r. W tym czasie usunął z dróg miasta Płocka około 100 pojazdów, w tym 2 pojazdy objęte niniejszym postanowieniem, co do których zapadły orzeczenia właściwego Sądu o przejściu ich własności na rzecz gminy Płock - miasta na prawach powiatu. Z dokumentacji sprawy wynika, że [...] został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w Płocku Nr [...] w dniu 1 lipca 2006r. Postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I Ns 1109/15 Sąd Rejonowy w Płocku orzekł o jego przepadku na rzecz Gminy Płock - Miasta na prawach powiatu. Pojazd został odebrany z parkingu w dniu 19 września 2013 r. Natomiast [...] bez numerów rejestracyjnych został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w Płocku Nr [...] w dniu 17 czerwca 2009 r., postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I Ns 1422/15 Sąd Rejonowy w Płocku orzekł o jego przepadku na rzecz Gminy Płock - Miasta na prawach powiatu i został on odebrany z parkingu w dniu 28 stycznia 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego sporną kwestią jest ustalenie okresu za jaki wnioskodawcy należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozorowanie ww. pojazdów, a także sposób wyliczenia wysokości tych należności. W ocenie SKO, P. K. nie dopełnił obowiązków informacyjnych, ciążących na prowadzącym parking strzeżony z mocy § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).

Zdaniem organu zaniechanie to spowodowało znaczne opóźnienie w podejmowaniu przez właściwe organy czynności likwidacyjnych. W tej sytuacji nie powinno być mu przyznane wynagrodzenie za cały okres, w którym pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwych organów o pojazdach nieodebranych przez właścicieli. SKO wyjaśniło, że stosownie do § 7 ust. 2 i 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Podmiot ten po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, przesyła niezwłocznie odpowiednio do organu gminy lub właściwego miejscowo urzędu skarbowego kopię powiadomienia właściciela pojazdu o wydaniu dyspozycji jego usunięcia i skutkach jego nieodebrania z parkingu, wraz z potwierdzeniem jego doręczenia. Na tej podstawie naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego orzekał w drodze decyzji o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Tożsame zasady i tryb postępowania określono w obowiązującym od 18 października 2007 r. do 26 lipca 2011 r. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz.1377).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku przy ustalaniu początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 ww. rozporządzeń, w którym na podmiot prowadzący parking nałożono obowiązek niezwłocznego - w terminie 3 dni - powiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego o nieodebraniu pojazdu przez jego właściciela. Dlatego też kwestię zapłaty na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.", za dozór przechowywanego pojazdu należy rozstrzygać z uwzględnieniem paragrafu pierwszego tego artykułu. Uprawnione jest zatem stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu dotyczącym usunięcia pojazdu, przechowania, a następnie przejęcia pojazdu, każdy podmiot pełni określoną przepisami prawa rolę i nie wywiązanie się przez jeden z podmiotów z nałożonego nań obowiązku (dozorcy), nie może przenosić odpowiedzialności finansowej na inny podmiot (Skarb Państwa), pozostający w niewiedzy co do nabycia uprawnień właścicielskich do tego pojazdu. W przypadku powiadomienia urzędu skarbowego w terminie wskazanym w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, urząd ten ma możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i przemieszczenia go np. na swój parking, za który nie będzie ponosił kosztów dozoru.

Skarżący, w składanych w dniu 22 lipca 2014 r. wyjaśnieniach podał, że corocznie składał Policji sprawozdania dotyczące usuniętych pojazdów zarówno ustne, jak i pisemne. Informował również ustnie i pisemnie Urząd Skarbowy w Płocku, który nie podejmował jednak żadnych czynności. Wyjaśnienia te w ocenie Kolegium nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzeń w sprawie usuwania pojazdów posługuje się określeniem "powiadomienie" nie precyzując, czy ma ono nastąpić w formie pisemnej, czy też może ono mieć charakter ustny (telefoniczny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem, którego wynikiem powinno być orzeczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego o przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie przed organem orzekającym w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa było inicjowane przez powiadomienie prowadzącego parking właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela. Powinno ono mieć charakter pisemny, co wynika z art. 14 k.p.a., wyrażającego zasadę pisemności.

Z akt sprawy, a w szczególności z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku z dnia 10 lipca 2013 r. wynika, że organ ten nie prowadził postępowania likwidacyjnego w stosunku do pojazdów objętych wnioskiem P. K. Pismem z dnia 3 października 2012 r. Naczelnik poinformował, że nie posiada dokumentacji w sprawie pojazdów usuniętych przez P. K. w latach 2006-2010 oraz że P. K. nie występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował zaś, że do Urzędu nie wpłynęła dokumentacja dotycząca pojazdów znajdujących się na parkingu, nieodebranych przez ich właścicieli, wymienionych w załączniku nr 1 do wniosku P. K. z dnia 12 września 2012 r. Wyjaśnienia P. K. SKO uznało w tej sytuacji za niewiarygodne.

Z uwagi na powyższe okoliczności rozstrzygnięcie organu, w którym odmówił skarżącemu zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie za okres, w którym P. K. pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwego wówczas organu likwidacyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w Płocku o pojazdach dozorowanych na jego parkingu, należało uznać za prawidłowe.

W zakresie stawki, według której organ I instancji wyliczył przysługującą należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozorowanie, organ II instancji wskazał, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości tego wynagrodzenia. Ustalając wysokość koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie uwzględnić należy zakres obowiązków dozorcy, okoliczności przechowywania, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości składowanej rzeczy i z okoliczności składowania oraz czas przechowywania pojazdu. Przyznając należność za dozór pojazdu organ nie jest związany wysokością stawki dobowej wskazanej przez dozorcę. Zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, zatem w tym zakresie organ powinien się oprzeć się na art. 836 k.c.

Z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, iż dozorcy na jego żądanie przysługuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Jednakże nie oznacza to, iż przyznając należność w oparciu o ten przepis organ musi osobno określić wielkość koniecznych wydatków i osobno wielkość wynagrodzenia. W ocenie Kolegium organ może należność tą określić jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wyjaśniło przy tym, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, według którego do wyliczenia należnego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru zastosowanie powinny mieć stawki dobowe, ustalone na podstawie uchwał Rady Miasta Płocka w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich parkowanie.

SKO – z uwagi na darmy charakter zawartej z K. S. umowy użyczenia parkingu uznało za zbędne prowadzenia w tej sytuacji dowodów z zeznań K. S. i wyjaśnień P. K. w celu wyjaśnienia odpłatnego charakteru tej umowy.

Ponadto umowy użyczenia, o których mowa wyżej, dopuszczały ich aneksowanie, ale jedynie w formie pisemnej. Także w art. 102 § 2 u.p.e.a. mowa jest o koniecznych wydatkach związanych z wykonywaniem dozoru. Wydatkiem jest zaś każdy rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego jednostki gospodarczej w związku z zapłatą za określone dobra lub usługi, albo regulowaniem różnych zobowiązań jednostki. Ponadto wydatek ten musi być rzeczywisty i konieczny ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Dlatego też podnoszone przez P. K. należności za użyczenie parkingu, które nie zostały zapłacone i brak jest podstaw do ich uiszczenia, nie spełniają przesłanek do uznania ich za wydatki konieczne.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że skarżący, pomimo wezwania, nie przedstawił żadnej kalkulacji kosztów i wydatków związanych z dozorem, ani dowodów na powyższe okoliczności, ograniczając się początkowo do żądania stawki dobowej w wysokości 5 zł - stawka ta została zastosowana przy wyliczaniu żądanej należności w załączniku do pisma strony z dnia 10 sierpnia 2012 r., a potem z dnia 12 września 2012 r., a następnie stawek wynikających ze stosownych uchwał Rady Miasta Płocka, które - jak się ostatecznie okazało - stanowić miały podstawę wzajemnych rozliczeń P. K. i K. S. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji podjął działania, które według jego oceny były konieczne do wyjaśnienia sprawy w aspekcie kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór. W sprawie sporządzona została w dniu 8 maja 2013 r. opinia biegłej, która przeprowadziła wywiad z osobami dokonującymi usuwania i holowania pojazdów m.in. z P. K. oraz Panem P., prowadzącym działalność w Gąbinie, który wykonuje usługi dla Starostwa Płock.

Po uwzględnieniu podanego przez przedsiębiorców czasu usunięcia pojazdów z miejsca zdarzenia oraz normy zużycia paliwa przez pojazd używany do holowania, a także wynagrodzenie pracowników wykonujących czynności związane z holowaniem, koszty użytkowania sprzętu, ubezpieczenie, koszty licencji i podatek od środków transportowych biegła wyliczyła koszty holowania pojazdów i ustaliła wysokość wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i przechowywania pojazdów w przeliczeniu na 1 dobę.

W toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził również analizę porównawczą cen za parkowanie pojazdów stosowanych przez innych przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność.

W oparciu o powyższe SKO uznało, że zastosowana przez organ I instancji stawka w wysokości 5,00 zł za dobę odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków na dozorowanie 2 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem, a także należne dozorcy wynagrodzenie. Ustanowiona w sprawie biegła wyliczyła koszt dozoru sprawowanego przez skarżącego, a także jego wynagrodzenie. W ocenie Kolegium organ mógł skorzystać z dowodu w postaci opinii biegłego, ponieważ wnioskodawca należności tych nie skalkulował i nie przedstawił na potwierdzenie kosztów żadnej dokumentacji. Sporządzona w przedmiotowej sprawie opinia wylicza te koszty szacunkowo, uwzględnia jednak wszystkie koszty, które związane są z prowadzeniem działalności polegającej na dozorowaniu pojazdów. Z dalszego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w celach porównawczych i opisanego wyżej wynika, że stawki dobowe są wyższe od stawek abonamentowych, żądanych za cały miesiąc dozorowania samochodu na parkingu strzeżonym. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas nieoznaczony, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.

Organ wyjaśnił, że stawka w wysokości 5,00 zł nie odbiega od stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców. Wprawdzie stawka ta mieści się raczej w dolnych widełkach deklarowanych przez przedsiębiorców stawek i jest nieco niższa od danych wyliczonych przez biegłą, ale należy tu uwzględnić, że przyjęte do porównania stawki dotyczyły samochodów sprawnych, używanych przez ich właścicieli, gdy tymczasem wartość 2 pojazdów przechowywanych przez skarżącego była znikoma. Były to bowiem samochody porzucone, całkowicie zużyte i unieruchomione, do których nikt nie rościł pretensji, bowiem przedstawiały wartości złomu. Tym samym ryzyko gospodarcze dozorcy, związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanego przedmiotu było znikome. Ponadto łączny czas przechowywania pojazdów był dość długi, a inaczej są kalkulowane stawki przy usłudze kilku, czy kilkunastodniowej, inaczej zaś przy stałych zleceniach. Z tego powodu zarzuty żalącego nie znajdują usprawiedliwienia. Stawka ta w ocenie Kolegium obejmowała również należne dozorcy wynagrodzenie. Wynika to zarówno z opinii biegłej, która obliczyła zysk przedsiębiorcy zajmującego się holowaniem i dozorowaniem pojazdów, jak również z analizy porównawczej, bowiem stawki abonamentowe za parkowanie kalkulowane są w taki sposób, aby zapewnić przedsiębiorcy zarówno zwrot kosztów, jak i zysk z prowadzonej działalności. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zysk ten uznać należy za "wynagrodzenie" z prowadzonej działalności. Brak jest zatem podstaw do wyliczania tego wynagrodzenia w oparciu o wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że brak jest uzasadnienia dla określenia w postanowieniu, iż przyznana kwota należności ma charakter wynagrodzenia netto, czyli bez podatku od towarów i usług VAT, czy też brutto, a więc z tym podatkiem. Postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Postanowienie to orzeka jedynie o łącznej kwocie, jaką organ przyznaje dozorcy za wykonaną usługę i nie dotyczy opodatkowania danej czynności podatkiem od towarów i usług, a określone przez organ koszty dozoru są kosztami brutto.

Zdaniem Kolegium, brak jest również podstaw do przyznania skarżącemu odszkodowania. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych, a nie stosunkiem cywilnoprawnym. Ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek.

Skargę na powyższe postanowienie złożył P. K., zarzucając naruszenie:

- art. 102 § 2 u.p.e.a., art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

- § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów;

- art. 77 ust. 1 Konstytucji RP;

- art. 6, 8, 14, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 1 i § 2, 126 i 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że przy ustalaniu terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy uwzględnić niewypełnienie przez przechowawcę obowiązków z w § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 102 § 1 u.p.e.a. dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, zaś "wydłużony do kilku lat okres przechowania pojazdu na otwartym parkingu prowadzi na znacznego obniżenia jego wartości, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jego techniczne zużycie, a nadto prowadzi do powstania znacznych dodatkowych nakładów poniesionych na dozór, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy art. 102 § 2 u.p.e.a.".

Ponadto wskazano, że jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – ale wyłącznie, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, pomimo skutecznego powiadomienia go o takim obowiązku. Powiadomienie zaś właściciela może być przez stosowny organ skierowane dopiero wówczas, gdy przechowawca zawiadomi go w określonym trybie i terminie wskazanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również pogląd organów, że analiza akt sprawy nie potwierdza twierdzenia skarżącego, że wielokrotnie zawiadamiał Policję i naczelnika urzędu skarbowego, ale ze względu na bałagan w dokumentach tych organów nie zachowały się potwierdzenia takiego faktu. Organ I instancji zwracał się i do naczelnika urzędu skarbowego i do Policji o nadesłanie dokumentów, potwierdzających dokonywanie powiadomień przez skarżącego. Z odpowiedzi ww. organów wynika jednak, że ani urząd skarbowy, ani Policja takich dowodów nie ma. Skarżący zaś w żaden sposób nie udowodnił, że dopełnił obowiązku powiadomienia z § 7 rozporządzenia.

Ponadto, skoro skarżący (pomimo wezwania organu z dnia 4 września 2012 r.) nie przedstawił dowodów na okoliczność wysokości poniesionych kosztów przechowania pojazdów to słusznie postąpił organ dopuszczając w tym zakresie dowód z opinii biegłego. Jak słusznie podkreśliło zaś SKO skarżący początkowo żądał stawki dobowej 5 zł (załącznik do pisma z 10 sierpnia 2012 r. i z 12 września 2012 r.), a następnie stawek wynikających z uchwał Rady Miasta Płocka. Biegła sporządziła w dniu 8 maja 2013 r. opinię. Taki dowód został, w ocenie Sądu, dopuszczony i sporządzony w należytym wykonaniu przez organ I instancji dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

W sprawie istnieje opinia biegłej, która wylicza w sposób uwzględniający posiadaną przez nią wiedzę fachową (jest biegłym sądowym, z listy Sądu Okręgowego) i wskazuje na sposób wyliczenia, jak również bazuje na ustalonych przez siebie faktach, a zatem podważenie ustaleń takiego dowodu możliwe jest wyłącznie w wypadku dowodu przeciwnego. Uprawnieniem strony (art. 78 § 1 k.p.a.) jest żądanie dopuszczenia przez organ dowodu z opinii innego biegłego, jeżeli kwestionuje w sposób uzasadniony istniejącą już opinię. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w całym postępowaniu, nie zakwestionował jednakże skutecznie opinii biegłej, ograniczając się do własnych twierdzeń.

Organ I instancji dodatkowo uzyskał dane od innych podmiotów, prowadzących zbliżoną działalność na terenie Płocka. Uzyskane w ten sposób dane finansowe, łącznie w wynikiem zaprezentowanym w opinii biegłej stały się podstawą do ustalenia wysokości kwoty z tytułu zwrotu kosztów i wynagrodzenia dla skarżącego. Biorąc więc za podstawę ustalenia kwoty do zapłaty skarżącemu, organ dokonał jej wyceny w sposób uzasadniony zebranymi dowodami, a więc możliwie najbardziej obiektywny; co nie oznacza, że zgodny z oczekiwaniami skarżącego.

Zdaniem Sądu organy słusznie przyjęły, że w sprawie zastosowania nie mają stawki, ustalane w uchwałach Rady Miasta Płocka w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich parkowanie, gdyż uchwały te podjęte były w celu uzyskania zapłaty od właścicieli usuniętych pojazdów, zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. Do 21 sierpnia 2011 r. bowiem wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, do uiszczenia których obowiązany jest właściciel pojazdu, ustalała rada powiatu. Od 21 sierpnia 2011 r. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustalała corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o oraz wysokość kosztów. Opłaty tak ustalone nie mogły jednakże stanowić podstawy do obliczenia wynagrodzenia lub wysokości zwrotu kosztów przechowawcy pojazdu, gdyż dotyczyły właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie ustawy p.r.d.

Podobnie, żądanie skarżącego zastosowania stawek w oparciu o wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny nie mogło być uwzględnione przez organ I i II instancji. Sąd wskazał, że po pierwsze taka publikacja GUS dotyczy podmiotów, w których liczba pracujących przekracza 9 osób, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie m.in.: leśnictwa, rybołówstwa, górnictwa, przetwórstwa przemysłowego, budownictwa, handlu, usług hotelarskich i gastronomicznych, naprawy pojazdów, transportu, informacji, komunikacji, a po drugie organ I instancji ustalił wysokość wynagrodzenia w oparciu o opinie biegłej i dane od innych podmiotów z terenu Płocka, prowadzących podobną działalność.

Przyjmując zaś, że stawki za holowanie pojazdów należne są w wysokości 100 zł i 75 zł, to słusznie uznano, że takie właśnie stawki były żądane przez skarżącego - pismo z dnia 8 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 12 września 2012 r. W ocenie Sądu organy nie naruszyły prawa poprzez brak uzasadnienia, czemu uznają zgłoszone przez skarżącego roszczenie w tym zakresie.

Dlatego też ustalenia organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, w zakresie wysokości uzasadnionych wydatków skarżącego w zakresie przechowania pojazdów, jak również wynagrodzenia należnego z tego tytułu zostały oparte na poprawnie zgromadzonych dowodach: opinii biegłej i oświadczeniach podmiotów, prowadzących podobną do skarżącego działalność na terenie Płocka i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób uznać tych ustaleń za dowolne.

Sąd zwrócił także uwagę, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór rzeczywiście, jak stwierdza to organ II instancji, nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dyspozycja § 2 art. 102 u.p.e.a. nie wymaga, aby organ rozdzielnie określał wysokość podlegających do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Zgodnie z tym artykułem organ ma przyznać dozorcy i wynagrodzenie i zwrot wydatków, ale wystarczającym będzie, jeżeli organ – w ramach należytego uzasadnienia (art. 124 § 2 k.p.a.) – wskaże w uzasadnieniu charakter przyznawanych kwot. Jak wynika z sentencji postanowienia Prezydenta Miasta płocka z dnia [...] lipca 2016 r. organ ten przyznał skarżącemu zarówno zwrot kosztów, jak i wynagrodzenia (punkty 1 - 3), odmawiając takiego przyznania wyłącznie w oznaczonych w sentencji punktach 4 – 7. Tym samym, organ spełnił dyspozycję art. 102 § 2 u.p.e.a. orzekając zarówno o kosztach, jak i wynagrodzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w świetle wyżej poczynionych rozważań oczywistym prawnie jest, że zwrot wykazanych koniecznych wydatków poniesionych przez przechowawcę z natury rzeczy dotyczy oznaczonych co do tożsamości pojazdów, a nie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za utrzymywanie w gotowości 150 miejsc parkingowych. Nie jest bowiem przedmiotem orzeczenia administracyjnego w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. nic ponad to, co ustawodawca w tym artykule określił. Zgodnie z § 1 art. 102 dyspozycja artykułu dotyczy wyłącznie zajętych rzeczy ruchomych, a nie utrzymywania gotowości do takiego dozoru w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził również naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, 8, 14, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 1 i 2, 126 i 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a) § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.) - poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji, gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 3 marca 2011 r., zaś wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie administracyjne jest z dnia 9 października 2010 r.;

b) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nie uznaniu roszczenia o "wynagrodzenie za dozór" za roszczenie o charakterze uznaniowym i przyjęciu, w związku z tym, że ciężar dowodzenia wysokości tegoż wynagrodzenia obciąża dozorcę;

- uznaniu, iż "wynagrodzenie za dozór" i "zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" nie są należnościami niejednorodnymi i że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia w całości wniosku dozorcy o ich przyznanie w trybie tegoż przepisu, w odniesieniu do niektórych okresów dozoru, wykonywanego w sposób ciągły;

- uznaniu, że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku dozorcy o przyznanie mu "zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" w sytuacji, gdy istnieje ciągłość okresu dozoru oraz jednorodność tych wydatków, które za okres, w jakim wniosek dozorcy jest uwzględniony uznawane są za "wydatki konieczne", zaś takie same wydatki za okres, co do którego wniosek dozorcy jest oddalany, nie są uznawane za "wydatki konieczne" lub mimo faktu, iż są "wydatkami koniecznymi" wniosek dozorcy, w tym zakresie, nie został uwzględniony;

- uznaniu, że w zakresie tegoż postępowania istnieje możliwość (dopuszczalne jest) rozliczenia roszczeń cywilnoprawnych organu egzekucyjnego względem dozorcy, z tytułu szkody wyrządzonej przez niego, w związku z nie dopełnieniem obowiązku informacyjnego o nie odebraniu z parkingu pojazdów przez ich właścicieli, po upływie okresu 6 miesięcy od ich usunięcia z drogi publicznej, z należnościami wnioskowanymi przez dozorcę, w trybie tegoż przepisu prawa, tj. z "wynagrodzeniem za dozór" i ze "zwrotem wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru";

c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu, jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 6, 7, 80, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ocena dowodów przez organy I i II instancji mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów i że organy te należycie zastosowały ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym należycie rozumiały interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadnie nie uwzględniły zgłoszone wnioski dowodowe w postępowaniu odwoławczym;

b) art. 14 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawne usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz,1377 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 2, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- przyjęciu, iż ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór, podczas gdy - zdaniem strony skarżącej - tego rodzaju zasadę można odnieść, ewentualnie, wyłącznie do żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem";

- przyjęciu, iż fakt nie przedstawienia odpowiednich danych upoważnia organ egzekucyjny do wykorzystania metody porównawczej, przy ustalaniu wysokości "wydatków koniecznych związanych z dozorem", podczas, gdy zastosowanie takiej metody uznać należy za uzasadnione - zdaniem strony skarżącej - jedynie wówczas, gdy ustalenie wysokości takich wydatków jest niemożliwe i nie zostało w sprawie dokonane;

- akceptowaniu metody porównawczej w odniesieniu do dwóch różnych metodologii liczenia, w ramach których, porównuje się rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez dozorcę, na dozór konkretnego pojazdu, z przychodami innych przedsiębiorców prowadzącymi parkingi, z tytułu wynajmu 1 stanowiska w ramach tzw. wynajmu abonamentowego, którego istotą jest rozbicie wydatków na wszystkie stanowiska na parkingu, w odniesieniu do jakiegoś okresu czasu (w tym przypadku jednego miesiąca), niezależnie od tego czy w odniesieniu do każdego z tych stanowisk jest pobierana opłata czy nie, oraz niezależnie od tego czy znajdują się na nich pojazdy, czy też nie znajdują;

- akceptowaniu braku kwotowego wyliczenia przyznanych skarżącemu, jako dozorcy łącznie: "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jako odrębnych kwot, za cały okres dozoru;

- nie uwzględnieniu, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

Mając na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia następujących zagadnień:

1) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zobowiązany jest do określenia wysokości każdej z tych należności w postanowieniu wydawanym w tym zakresie, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

2) czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków> związanych z wykonywaniem dozoru, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może odstąpić od ustalenia rzeczywistej wysokości tych wydatków, gdy dozorca nie jest w stanie, w dacie zgłaszania tego rodzaju wniosku, w pełni i wyczerpująco udokumentować wysokości takich wydatków (kosztów), w sytuacji, gdy sam fakt poniesienia takich wydatków (kosztów) jest oczywisty i możliwy do ustalenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niniejsza sprawa jest praktycznie tożsama ze sprawą o sygn. akt I OSK 97/17, w której Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. K. w dniu 5 grudnia 2018 r. wydał wyrok, częściowo uwzględniając skargę kasacyjną. Zaznaczyć należy, że w obu tych sprawach zarówno dowody zebrane przez organy administracji jak i ocena tych dowodów, a w konsekwencji ustalenia faktyczne w sprawach są tożsame, albowiem wywodzą się z tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tożsame jest również stanowisko prawne organów administracji jak i stanowisko Sądu I instancji w obu tych sprawach. Nadto zarzuty skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie tych zarzutów w sprawie o sygn. I OSK 97/17 są tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem w aktualnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 97/17, a mając na uwadze tożsamość tych spraw oraz tożsamość skarg kasacyjnych wniesionych przez P. K., uzasadnienie w niniejszej sprawie jest tożsame z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt I OSK 97/17.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem rozstrzygniecie co do tych zarzutów będzie miało co najmniej w części wpływ na ocenę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit. a dotyczącego naruszenia § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), poprzez jego niezasadne zastosowanie, albowiem rozporządzenie weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r., a wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie jest z dnia 9 października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to uchybienie, które nie miało z punktu widzenia prawnego żadnego znaczenia. Mianowicie przed powołanym rozporządzeniem z dnia 3 marca 2011 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), a w nim § 3 pkt 1 lit. c, którego treść była tożsama z § 3 pkt 1 lit. c z późniejszego rozporządzenia. W konsekwencji podniesiony zarzut okazał się niezasadny.

Przechodząc do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. b, a dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 ustawy poprzez uznanie, że możliwa jest odmowa przyznania należności za pewien okres czasu, w sytuacji gdy dozór wykonywany był w sposób ciągły, a także, że możliwe jest w ramach tego postępowania rozliczanie roszczeń cywilnoprawnych organu względem dozorcy z tytułu powstałej ewentualnej szkody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on częściowo zasadny i dlatego skarga kasacyjna w części została uwzględniona. Mianowicie uchylony został wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 4 postanowienia organu I instancji, a także pkt 4 postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2016 r., tj. punkt w którym organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór 2 pojazdów wymienionych w pkt 1 za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu tj. 6 miesięcy od dnia ich usunięcia do dnia 12 września 2010 r., tj. dzień poprzedzający datę wpływu wniosku skarżącego do urzędu. Uzasadniając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę na obowiązujący stan prawny. Jak wynika z art. 102 § 1 ustawy dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Obowiązek dochowania staranności przez dozorcę jest obowiązkiem ustawowym, a obowiązek ten obejmuje zarówno podejmowanie określonych czynności faktycznych związanych z zabezpieczeniem przechowywanych ruchomości, jak i obowiązek ten może obejmować określone czynności prawne. W przypadku gdy przedmiotem dozoru są pojazdy usunięte z drogi, dozorca zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, a następnie § 7 rozporządzenia tego samego organu z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, zobowiązany był w przypadku nieodebrania pojazdu w określonym terminie zawiadomić o tym nie później niż trzeciego dnia od dnia jego upływu właściwy organ. A począwszy od 4 września 2010 r. obowiązek ten został wyrażony w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego treść jest następująca: jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu określonego terminu. Nałożony na podmioty prowadzące parking obowiązek zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu stosownego terminu, jednoznacznie wynika z powołanych przepisów, a w konsekwencji jest jednym z elementów ustawowego obowiązku dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast zagadnieniem spornym są skutki prawne jakie wynikają z naruszenia tego obowiązku przez podmiot prowadzący parking. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przyjęły, że skutkiem naruszenia powyższego obowiązku przez skarżącego jest odmowa przyznania stosownego wynagrodzenia i odmowa przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, za okres od dnia upływu 6 miesięcznego terminu do dnia złożenia wniosku przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego sporu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy szczególne nakładając na podmioty prowadzące parking wskazany wyżej obowiązek zawiadomienia, nie uregulowały skutków prawnych naruszenia tego obowiązku, stąd też rozstrzygnięcia tego sporu należy poszukiwać na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powoływany wcześniej art. 102 § 1 nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona wartości. Z kolei art. 103 § 1 stanowi, że dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Z powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek, że dozorca, który przechowuje ruchomości bez zachowania należytej staranności ponosi odpowiedzialność za szkody, które powstały w dozorowanych ruchomościach, chyba że uszkodzenie, zniszczenie lub zaginiecie wynikło wskutek przypadku lub siły wyższej. A to oznacza, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności, a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Jednym słowem odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności dozorowanych ruchomości, ale wynika z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach. Stąd też skutkiem naruszenia zasady należytej staranności dozorowanych ruchomości, a jednym z przejawów tej zasady jest obowiązek zawiadomienia przez prowadzącego parking właściwych organów o nieodebraniu pojazdu powinno być ustalenie, czy powstała szkoda w dozorowanych ruchomościach i wynikające z tego tytułu roszczenie organu. Ustalenie powyższych okoliczności będzie mieć istotne znaczenie, dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dozorcy należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem. Nadto należy zwrócić uwagę, na charakter prawny czynności dozoru wykonywanych przez skarżącego nad pojazdami w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na problem ten zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazując, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami, wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także z przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Pogląd ten zachowuje aktualność, na tle aktualnego stanu prawnego. Tym samym relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym. Stad też w sytuacji gdy prowadzone jest na podstawie art. 102 § 2 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, możliwe jest dokonanie potrącenia roszczenia jakie ma organ w stosunku do podmiotu wykonującego dozór z tytułu szkody powstałej w związku z niezachowaniem należytej staranności przy wykonywaniu dozoru. Problematyka dotycząca dopuszczalności takiego potrącenia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2747/17, z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 218/13.

Mając powyższe na uwadze, w tym zakresie zasadna była skarga kasacyjna. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w części objętej pkt 4 postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., powinien ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a także rozważyć, czy niedochowanie zasady należytej staranności przez skarżącego w postaci naruszenia obowiązku zawiadomienia stosownego organu o nieodebraniu pojazdu, spowodowało powstanie szkody po stronie organu w związku z przechowywanym pojazdem, a jeżeli tak to dokonać stosownego potrącenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. c, a dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 102 § 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, tj. nie uwzględnienie podatku VAT w wysokości 23 %, pomimo, iż skarżący informował, że jest podatnikiem podatku od towarów i usług, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołany art. 5 ust. 1 pkt 1 ma następującą treść, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej "podatkiem", podlegają: pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług.

Art. 5 ust. 1 ustawy określa wykaz czynności podlegających opodatkowaniu VAT, przepis ten nie wyjaśnia, nie definiuje co konkretnie należy rozumieć przez np. odpłatne świadczenie usług. Definicje czynności wskazanych w art. 5 ustawy o VAT znajdują się w kolejnych przepisach ustawy o VAT, np. art. 7 definiuje dostawę towarów, a art. 8 świadczenie usług. Z kolei art. 15 ustawy o VAT określa pojęcie podatnika. Definicja pojęcia podatnika ma zasadnicze znaczenie dla zakresu opodatkowania. O ile bowiem określenie czynności podlegających opodatkowaniu wyznacza zakres przedmiotowy opodatkowania, o tyle zdefiniowanie pojęcia podatnika wskazuje na podmiotowy zakres opodatkowania. W efekcie opodatkowaniu mogą podlegać te czynności, w przypadku których spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres opodatkowania, tzn. zaistniała czynność określona jako opodatkowana, która została wykonana przez podmiot mający cechę podatnika. Zgodnie z art. 15 ust. 6 nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej, skarżący ograniczył się do wskazania, że naruszony został art. 5 ust. 1 ustawy o VAT, a więc przepisu, który w sposób generalny określa jakie czynności objęte są podatkiem VAT w tym wymienione w pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Analizując wyłącznie wskazany przepis objęty zarzutem skargi kasacyjnej, bez odwołania się do innych przepisów ustawy o VAT, które dopiero w dalszych przepisach precyzują poszczególne czynności wymienione w art. 5 ust. 1, a więc określają zakres przedmiotowy opodatkowania, a także bez odwołania się do przepisów dotyczących podmiotowego zakresu tego opodatkowania, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu. A sam fakt, że skarżący jest podatnikiem podatku VAT, nie oznacza, że ustalane przez organ na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem mają być zwiększone o kwotę podatku VAT, w sytuacji gdy podstawa prawna nie została wskazana.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 6, 7, 80, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ocena dowodów dokonana przez organy mieściła się w granicach swobodnej oceny. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może dotyczyć naruszenia prawa materialnego, zaś w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania należy, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt 2 lit. b, tj. naruszenia art. 14 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Faktem jest, że powołany § 7 wskazanych wyżej rozporządzeń nakładający na dozorcę pojazdów określony obowiązek informacyjny nie wypowiada się co do formy w jakiej obowiązek ten ma być wykonany. Mając jednak na uwadze, że stosunek prawny istniejący pomiędzy dozorcą pojazdów a organem ma charakter administracyjnoprawny, ustalenie wynagrodzenia i zwrot koniecznych kosztów wydatków następuje na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a więc w trybie postępowania administracyjnego, a obowiązkiem dozorcy jest zachowanie zasady należytej staranności, to racjonalnym jest pogląd, że wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić w formie pisemnej, to w interesie dozorcy jest, aby wykazanie wykonania tego obowiązku nie nastręczało trudności i nie budziło wątpliwości. Stąd też w okolicznościach faktycznych sprawy, prawidłowo ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany, o niewykonaniu obowiązku świadczy nie tylko brak dokumentu, a więc niezachowanie formy pisemnej, ale również nie wykazanie – mimo podjęcia takiej próby – za pomocą innych dowodów, że obowiązek ten został spełniony. Dlatego tez zarzut ten jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 lit. c, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia przesłanki i wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zebrania i oceny materiału dowodowego, przyjętych zasad dotyczących ustalenia należnej stawki, jak również podziela stanowisko Sądu I instancji, dotyczące wykładni art. 102 § 2 ustawy dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności, tj. wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków dozorcy. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku ze sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności. W szczególności w sytuacji gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takim przypadku ważne jest, aby z zarówno z samej treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie żądane należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości. Dlatego też powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego sformułowanego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu wskazanych zagadnień prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił w części skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 4 postanowienia organu, a także pkt 4 postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2016 r. w pkt 2 na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; w pkt 3 na podstawie art. 207 § P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.