Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 706/15 w sprawie ze skargi A. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. C. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 706/15, po rozpoznaniu skargi A. C. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. C. od 2 kwietnia 2014 r. pełnił służbę przygotowawczą w [...] Plutonie Prewencji [...]. Od dnia 27 października 2014 r. odbywał staż adaptacyjny w Oddziale Prewencji Policji w S.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), zwolnił A. C. z dniem 15 grudnia 2014 r. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania A. C., rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę rozwiązania stosunku służbowego na dzień 31 grudnia 2014 r., a w pozostałej części rozkaz personalny organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. C. w dniu 2 grudnia 2014 r. około godz. 3:00 w pobliżu lokalu "[...] " w S., będąc pod wpływem alkoholu, obserwował bójkę i dopuścił do tego, aby inni funkcjonariusze Policji odbywający adaptację zawodową w Oddziale Prewencji Policji w S. kopali leżącego mężczyznę. A. C. nie zareagował w sposób właściwy dla funkcjonariusza Policji, bowiem oddalił się z miejsca zdarzenia. O całym zajściu nie powiadomił Policji, a także nie udzielił poszkodowanemu niezbędnej pomocy. W ocenie organu taka postawa policjanta w trakcie zdarzenia stanowi zachowanie, które ze względu na charakter formacji, jaką jest Policja, nie może być tolerowane w jej strukturach. Postawa A. C. świadczy ponadto o tym, że nie jest on gotów pełnić służby w szeregach Policji. Szczególna rola Policji i jej zhierarchizowana struktura wymaga, aby służbę w niej pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Pozostawienie policjanta w służbie jest niemożliwe, bowiem mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów. Funkcjonariusz Policji ma służyć społeczeństwu, chronić je i bronić. Policjant tak w służbie, jak i poza nią, powinien zawsze być gotowy do niesienia pomocy w celu zapobieżenia lub zminimalizowania skutków wszelkich zachowań i zdarzeń wymierzonych przeciwko obywatelom. Policjant zachowujący obojętność wobec zachowań i zdarzeń niosących ze sobą niebezpieczeństwo dla ludzi, to policjant pozbawiony cech niezbędnych do zachowania statusu funkcjonariusza.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że A. C. w chwili zdarzenia był policjantem w służbie przygotowawczej i odbywał adaptację zawodową. W okresie tym powinien on wykazać, że daje rękojmię, iż będzie wypełniał rotę złożonego ślubowania. Policjant nie sprostał takim oczekiwaniom. Postawa, jaką zaprezentował w trakcie zdarzenia, stanowi zachowanie, które ze względu na charakter macierzystej formacji, nie może być tolerowane w strukturach Policji. Zadania powierzone Policji i rola tej formacji wymagają przestrzegania nie tylko norm prawa karnego, ale i innych przepisów oraz zasad. Zgodnie z art.25 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić tylko obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Policjant, który dopuścił się opisanego wyżej zachowania nie jest gotów pełnić służby w omawianej formacji.

Ponadto A. C. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku powiadomienia dyżurnego Oddziału Prewencji Policji w S. o wyjściu z terenu OPP, przewidywanym miejscu pobytu oraz powrocie do OPP, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 załącznika nr 1 do decyzji Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w S. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia do użytku wewnętrznego regulaminu określającego zasady odbywania stażu adaptacyjnego w Oddziale Prewencji Policji w S. w okresie od dnia 27 października 2014 r. do dnia 18 grudnia 2014 r.

Przedstawione okoliczności i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu, nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia A. C. ze służby w Policji z uwagi na jej ważny interes. Pozostawienie policjanta w służbie mogłoby pozbawić Policję wiarygodności w opinii społecznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów.

Komendant Główny Policji wyjaśnił również, że decyzja wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Rozstrzygnięciu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnieniu A. C. ze służby w Policji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 31 grudnia 2014 r. Wobec powyższego, mając na względzie art. 110 k.p.a., należało na nowo określić datę zwolnienia policjanta ze służby na dzień 31 grudnia 2014 r.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji A. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegające na przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania powołanego przepisu prawa, uzasadniające zwolnienie ze służby przygotowawczej w Policji ze względu na ważny interes służby. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 w zw. z art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził. że Komendant Główny Policji rozpoznając sprawę, nie odniósł się do szeregu istotnych zarzutów podniesionych w jego odwołaniu od rozkazu organu I instancji. Skarżący przyznał, iż w dniu 2 grudnia 2014 r. w godzinach nocnych był pod wpływem alkoholu. W chwili zdarzenia był po służbie, co - jego zdaniem- oznacza, że miał prawo wypić wówczas alkohol. Mimo wypitego alkoholu zachowywał się spokojnie i nie reagował na żadne zaczepki ze strony osób trzecich. Wbrew stanowisku organu w czasie zdarzenia interweniował nie tylko słownie ale także krzyczał do uczestników, by zaprzestali bójki. Akcja przebiegała bardzo dynamicznie. Z uwagi na fakt, że był pod wpływem alkoholu, to w ogóle nie powinien podejmować żadnej interwencji. Policji nie zdążył zawiadomić, gdyż patrol policyjny prawie natychmiast pojawił się na miejscu zdarzenia. Nietrafne jest stanowisko organów, że nie wykonał żadnych czynności na miejscu zdarzenia. Nadto organy w ogóle nie odwołały się do nagrania z monitoringu. Tymczasem z tego nagrania wynika jak skarżący się zachował się podczas zdarzenia oraz że nie mógł udzielić żadnej pomocy napastnikowi, gdyż ten jej nie potrzebował, a co więcej napastnik był bardzo agresywny i podejście do niego groziło kolejnym atakiem z jego strony. W kwestii obowiązku poinformowania dyżurnego OPP w S. o fakcie opuszczenia jednostki i przewidywanym miejscu pobytu istotne jest to, że w OPP nie było książki wyjść i przyjść oraz nikt nie kontrolował wyjść i wejść na teren Oddziału

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę A. C.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny. Zakres kontroli decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony. Sąd bada zgodność z prawem, natomiast nie wnika w celowość podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można mu było zarzucić dowolności. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy przede wszystkim od ustalenia, czy w świetle przepisów prawa materialnego stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony. Organ ma swobodę wyboru rozstrzygnięcia, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Rozważania, które doprowadziły organ do wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia muszą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza ponadto podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie – zdaniem WSA w Warszawie - organ odwoławczy nie dopełnił powyższych wymogów. Wydając zaskarżony rozkaz personalny, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do kontroli rozkazu personalnego organu I instancji, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, na które powoływał się skarżący. Otóż organy obu instancji zarzuciły skarżącemu, iż będąc uczestnikiem zdarzenia, jakie miało miejsce w dniu 2 grudnia 2014 r. nie zareagował w sposób właściwy dla funkcjonariusza Policji. Oddalił się z miejsca zdarzenia, nie udzielając niezbędnej pomocy poszkodowanemu. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. Skarżący w trakcie zdarzenia był po służbie. Ponadto był pod wpływem alkoholu, a więc w takim stanie nie powinien podejmować czynności i środków, jakie w normalnych okolicznościach podejmuje funkcjonariusz. Skarżący znalazł się w sytuacji, której nie wykreował, nie był inicjatorem zdarzenia, a jedynie jego świadkiem. Nie zachował przy tym biernej postawy lecz w sposób czynny podjął próbę rozdzielenia walczących osób. Z notatki służbowej sporządzonej przez M. K. funkcjonariusza Wydziału Kontroli KWP w S. wynika, iż z nagrania video z monitoringu widać było, że mężczyzna przed klubem "[...]" pierwszy zaatakował jednego z grupy czterech mężczyzn. Zaatakowany bronił się i oddawał ciosy. Wspomagał go drugi z mężczyzn, również zadając ciosy. W międzyczasie kobieta próbował rozdzielić mężczyzn. Roli rozjemcy podjął się również trzeci z grupy czterech mężczyzn, ale i jemu nie udało się zapobiec dalszej walce. (...). M. G. i A. C. próbowali rozdzielić walczących, ale robili to nieskutecznie, sami wprowadzali chaos w przebieg zdarzenia. (...) Po zakończeniu bójki Ł. W. (który wszczął bójkę) i M. G. pozostali przed lokalem "[...]", a czterej mężczyźni (policjanci) oddalili się w kierunku pl. [...], dalej w kierunku ul. [...] i [...]. Bardzo szybka reakcja dyżurnych i patrolowych służb mundurowych pozwoliła na zatrzymanie (ok. 3:20) i dowiezienie do komisariatu wszystkich uczestników zajścia. Powyższych ustaleń organy orzekające nie wzięły pod uwagę, jak też nie oceniły przedstawionego zachowania skarżącego, w kontekście postawy wymaganej od policjanta po służbie. Zapisy w notatce służbowej przeczą tezie stawianej przez organy Policji, jakoby skarżący nie reagował w sposób właściwy na sytuację. Słusznie zatem skarżący zadał pytanie, jaka jego postawa w tej sytuacji byłaby właściwa. Skarżący jako jedyny spośród grupy czterech policjantów uczestniczących w zdarzeniu wykazał się zaangażowaniem w rozwiązanie konfliktu. Będąc pod wpływem alkoholu, miał ograniczone możliwości działania i w tych warunkach podjął jedynie słuszne dostępne mu rozwiązanie. Także jako jedyny z czterech policjantów decyzją prokuratora nie został zatrzymany. Skarżący wykazał się właściwą postawą obywatelską, podejmując próbę załagodzenia sytuacji, albowiem jako funkcjonariusz w czasie wolnym od służby po spożyciu alkoholu, nie mógł i nie interweniował jako policjant. Taką postawę trudno oceniać jako rażąco sprzeniewierzającą się "mundurowi policjanta". Powyższe nie potwierdza też tezy o nieudzieleniu przez skarżącego pomocy poszkodowanemu – napastnikowi. Po bójce napastnik pozostał pod lokalem i nie wymagał pomocy medycznej. W tej sytuacji – zdaniem Sądu I instancji - trudno skarżącemu zarzuć naruszenie jakichkolwiek przepisów prawa czy zachowań społecznie nieakceptowanych. Jedynie postawa skarżącego po samym incydencie może budzić wątpliwości, zwłaszcza w zestawieniu z obowiązkiem powiadomienia Policji o zdarzeniu, jako że skarżący oddalił się spod lokalu. Jednakże w tym zakresie nie poczyniono właściwych ustaleń, aby potwierdzić lub obalić wersję przedstawioną przez skarżącego, iż dynamiczna sytuacja, krótki czas od zdarzenia do jego zatrzymania w istocie uniemożliwiły mu czynności, których niepodjęcia mu się zarzuca. O zdarzeniu dyżurny Komendy Miejskiej Policji w S. dowiedział się ok. godz. 3.00 z analizy miejskiego monitoringu, a już ok. godz. 3.20 skarżący i jego koledzy zostali zatrzymani przez patrol interwencyjny. W sprawie nie wyjaśniono, jak długo trwało zdarzenie, czy L. W. po bójce był dalej agresywny i z tego powodu skarżący się oddalił z miejsca zdarzenia, aby nie zaogniać sytuacji i czy skarżący miał wystarczająco dużo czasu przed przyjazdem patrolu na wykonanie telefonu, czy też choćby posiadał go przy sobie, czy też musiał go pożyczyć od kolegów. Dlatego nie można podzielić zapatrywań organów, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na okoliczności bezsprzecznie uzasadniające twierdzenie o nienależytym zachowaniu się skarżącego skutkującym zwolnieniem ze służby z uwagi na ważny interes służby.

Samo niedopełnienie przez skarżącego obowiązku powiadomienia dyżurnego OPP w S. o fakcie opuszczenia jednostki, bez względu na to czy taka praktyka w jednostce była stosowana, czy też nie, formalnie stanowi naruszenie wewnętrznych przepisów prawa, lecz nie uzasadnia podjęcia tak radykalnych działań jak rozwiązanie stosunku służbowego.

Policjant, zwłaszcza w służbie przygotowawczej, swą postawą powinien przekonać przełożonych, iż zasługuje na pozostanie w tej formacji i że będzie pełnił służbę należycie. Jednakże rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, z powołaniem się na ważny interes służby, nie może przybierać cech dowolności. Co więcej, w uzasadnieniu takiego rozkazu personalnego należy powołać się na okoliczności, które znajdują odzwierciedlenie w rzeczywistym stanie sprawy. W analizowanym przypadku, Sąd nie dostrzegł realizacji tej powinności. Zgodzić się zatem ze skarżącym należy, że organy nie dopełniły obowiązku wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydały decyzje, które noszą cechy dowolności i wykraczają poza granice uznania administracyjnego. Bez wątpienia rozkaz personalny wydany w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a więc decydujący w istocie o jego dalszej drodze zawodowej, powinien być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a nadto powinien zawierać rzetelne i wnikliwe uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wykazane zaś w niniejszej sprawie braki i zaniedbania organów obu instancji stanowią o istotnym naruszeniu tych przepisów, a nadto godzą w zasady przewidziane art. 8 i art.11 k.p.a.) Omówione powyżej naruszenia przepisów postępowania – zdaniem WSA w Warszawie –uzasadniały uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wskazane normy prawne, a także ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi i de facto wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji, a nie jedynie przywołanie treści przepisów oraz poprzez wydanie orzeczenia, którego uzasadnienie zawiera sprzeczności same w sobie pomiędzy poszczególnymi jego częściami,

4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji przy błędnym założeniu, że organ naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a. sporządzając uzasadnienie bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, iż "(...) Skarżący znalazł się w sytuacji, której nie wykreował, nie był inicjatorem zdarzenia, a jedynie jego świadkiem. Nie zachował przy tym biernej postawy, czego nie dopatrzyły się organy orzekające w sprawie, lecz w sposób czynny podjął próbę rozdzielenia walczących osób (...)", mimo iż zdaniem tego Sądu "(...) Postawa skarżącego po samym incydencie może (...) budzić wątpliwości w zestawieniu z obowiązkiem powiadomienia Policji o zdarzeniu, jako że skarżący oddalił się spod lokalu "[...]" (...), a więc poprzez dokonanie oceny kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości",

5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, powyższe natomiast miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności część dotycząca rozważań Sądu oraz ocena prawna kontrolowanej decyzji, wskazują na pobieżne zapoznanie się z przedmiotem sprawy, na niezrozumieniu charakteru sprawy w kontekście okoliczności, które bada się przy zwolnieniu ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku art. 80 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż postawa A. C. w czasie i po samym incydencie budziła poważne wątpliwości, a brak było podstaw do przyjęcia, iż zdarzenie mające miejsce w dniu 2 grudnia 2014 r. miało charakter dynamiczny uniemożliwiający policjantowi podjęcie właściwego działania, w tym powiadomienia organów ścigania o zaistniałej sytuacji,

7. art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia polegające na przeprowadzeniu w uzasadnieniu procesu wykładni treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, mimo uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co w kontekście obowiązku wskazania kierunku postępowania czyni dany wyrok niewykonalnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy Policji podejmując decyzje w przedmiocie zwolnienia A. C. szczegółowo wykazały, z jakich dokładnie przyczyn nie jest możliwe pozostawienie go w służbie i w konsekwencji, dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Zwrócono uwagę na to, że Policja jest formacją, która ma służyć społeczeństwu, zapewniając między innymi respektowanie prawa przez wszystkich obywateli oraz chroniąc życie, zdrowie i mienie innych ludzi. Rodzaj i zakres zadań powierzonych tej formacji wymaga, aby służbę w niej pełnili wyłącznie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Z tych względów Komendant Główny Policji miał pełne podstawy do przyjęcia, że charakter oraz okoliczności zdarzenia mającego miejsce w dniu 2 grudnia 2014 r. uniemożliwiają policjantowi dalsze pozostanie w służbie. A. C. był bowiem obserwatorem bójki i dopuścił do tego, aby dwaj funkcjonariusze kopali leżącego mężczyznę, nie powiadomił o tym fakcie Policji oraz oddalił się z miejsca zdarzenia. W ocenie Komendanta Głównego Policji WSA w Warszawie nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, a także nie ocenił właściwie faktów i dowodów, co doprowadziło do uchylenia prawidłowych decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Podniósł, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skarżącemu nie można zarzucić naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, czy zachowań społecznie nieakceptowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) oraz gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest podanie konkretnych przepisów proceduralnych, którym miał uchybić organ, a także wykazanie przez wojewódzki sąd administracyjny, że określone uchybienia w ogóle miały miejsce oraz że mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy mogłoby być inne.

O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest więc ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawę, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez wojewódzki sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik treść podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie wytknął organom niepełne ustalenie stanu faktycznego i nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, o czym – zdaniem Sądu – ma świadczyć to, że organy administracji nie wzięły pod uwagę tego, że incydent przed lokalem lokalu "[...] " w S. w dniu 2 grudnia 2014 r. miał miejsce poza godzinami służby A. C., że skarżący był jedynie świadkiem a nie kreatorem zajścia oraz że wówczas był pod wpływem alkoholu, a zatem mógł jedynie próbować rozdzielić bijących się mężczyzn, a następnie nawoływać ich do zaprzestania bójki, a nadto, że oddalił się z miejsca zdarzenia, gdy inicjator bójki nie wymagał żadnej pomocy. Sąd I instancji dodał, że skarżący jako jedyny z grupy policjantów podjął próbę załagodzenia zaistniałej sytuacji, a zatem wykazał się – w ocenie tego Sądu - właściwą postawą obywatelską, co trudno ocenić jako działania rażąco sprzeniewierzające się "mundurowi policjanta".

Powyższe zastrzeżenia i oceny WSA w Warszawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie są zasadne. Po pierwsze Sad I instancji nie był uprawniony narzucać organom Policji ani stanowiska, jakie zachowania podległych im policjantów powinny one tolerować w szeregach formacji, ani jakie działania funkcjonariuszy kwalifikować jako przejaw ich obywatelskiej postawy. Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, nie mogą bowiem oceniać celowości i słuszności dokonanego przez organ wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona.

Organy Policji w uzasadnieniach swych decyzji wskazały przyczyny, z powodu których w okolicznościach niniejszej sprawy zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego z A. C. na podstawie art.41 ust.2 pkt.5 ustawy o Policji. WSA w Warszawie do tych argumentów albo w ogóle się nie ustosunkował albo od razu je zdyskwalifikował, próbując narzucić własną ocenę niektórych faktów lub pomijając niektóre z nich. Taki sposób rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji nie może być aprobowany.

A. C. został zwolniony ze służby z uwagi na ważny interes macierzystej formacji. W art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i innych przepisach ustawy ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być analizowane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, że możliwości rozwiązania stosunku służbowego w omawianym trybie nie można ograniczać się jedynie do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Zastosowanie przedmiotowej instytucji może być uzasadnione także każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).

Organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie przyjęły, że pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust.2 art.1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. W ramach tych kompetencji przełożeni muszą być również uprawnieni do rozwiązywania stosunku służbowego z funkcjonariuszami, których zachowanie jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji. Pozostawienie takich osób w Policji mogłoby bowiem pozbawić formację wiarygodności oczach opinii publicznej. Mogłoby również demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy, zwłaszcza młodych policjantów odbywających służbę przygotowawczą.

Ze służbą w Policji łączą się nie tylko liczne przywileje, ale także istotne obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz decydując się na dobrowolnie przystąpienie do takiej służby, musi mieć tego świadomość. Składa on rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania reguł obowiązujących w macierzystej formacji, w tym do dbałości o honor, godność i dobre imię służby i do przestrzegania zasad etyki zawodowej. Osoba mianowana na stanowisko funkcjonariusza Policji w czasie wolnym od zajęć służbowych nie przestaje być policjantem. Zatem żaden funkcjonariusz Policji nie jest zwolniony z należytego zachowania się nawet w czasie wolnym od służby. Musi on zawsze postępować tak, by swą postawą umacniać autorytet i zaufanie Policji, a ponadto – jak słusznie zaakcentowały to organy administracji - bezwzględnie unikać wszystkich takich sytuacji, które godziłyby w dobre imię macierzystej formacji. Powinien być on ponadto gotowym do niesienia pomocy innym osobom, które w różnych okolicznościach mogą potrzebować takiego wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że A. C. służbę w Policji pełnił od dnia 2 kwietnia 2014 r. Mimo krótkiego okresu pełnionej służby musiał mieć jednak świadomość, jaki charakter ma macierzysta formacja oraz jakie wymogi prawne i etyczne muszą spełniać jej funkcjonariusze, a ponadto że dobre imię i odbiór społeczny Policji zależy nie tylko od sposobu wykonywania powierzonych jej zadań ale także od postawy w życiu zawodowym oraz prywatnym wszystkich policjantów. Organy Policji trafnie również zwróciły uwagę, że skarżący był policjantem w służbie przygotowawczej i odbywał staż adaptacyjny. A. C. musiał więc zdawać sobie również sprawę z tego, że w tym okresie będzie podlegał szczególnie wnikliwej ocenie swych przełożonych oraz że powinien wykazać, iż w każdej sytuacji gotowy jest wypełniać rotę złożonego ślubowania oraz że posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta.

Niesporne w sprawie ponadto jest, że A. C. w dniu 2 grudnia 2014 r., w czasie wolnym od służby, do późnych godzin nocnych razem z kolegami – funkcjonariuszami, również odbywającym adaptację zawodową w Oddziale Prewencji Policji w S., spożywał znaczne ilości piwa, doprowadzając siebie do stanu nietrzeźwości. Następnie po wyjściu z lokalu był obserwatorem bójki, w której uczestniczyło dwóch jego kolegów- funkcjonariuszy Policji. Po jej zakończeniu oddalił się wraz z kolegami z miejsca zdarzenia, po czym podjął próbę ucieczki przed nadjeżdżającym patrolem policyjnym.

Wbrew sugestiom WSA w Warszawie organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie kwestionowały nigdy tego, że A. C. był jedynie świadkiem a nie inicjatorem omawianego zdarzenia oraz że tylko on próbował - chociaż nieudolnie – rozdzielić bijących się mężczyzn oraz nawoływał ich do zaprzestania bójki. Powyższe okoliczności wynikają z akt sprawy, w tym powołanej przez Sąd notatki sporządzonej na podstawie nagrania z monitoringu. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że okoliczności te - jak twierdzi Sąd I instancji – nie były znane organom orzekającym w sprawie i nie zostały przez te organy w ogóle przeanalizowane. Brak szerszych wywodów i niepodjęcie polemiki ze skarżącym w tym zakresie nie wynikał z nieznajomości stanu faktycznego sprawy, tylko z tego, że organy do powyższych faktów nie przywiązywały takiego znaczenia jak strona a następnie Sąd I instancji. Z motywów decyzji organów orzekających w sprawie jednoznacznie wynika, że ich negatywna ocena zachowania się A. C. wynikała z tego, że organy uznały, iż podczas całego zajścia nie reagował on w sposób właściwy dla policjanta, zwłaszcza, gdy widział, jak jego koledzy kopią inicjatora bójki oraz że oddalił się z kolegami z miejsca zdarzenia, bez uprzedniego upewnienia się, czy kopany przed chwilą mężczyzna nie potrzebuje jakiejkolwiek pomocy. Taka ocena – mimo pewnych niedostatków w sferze motywacyjnej organów Policji - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie mogła być uznana ani za przedwczesną ani za dowolną. Stan nietrzeźwości skarżącego nie mógł bowiem stanowić dla niego żadnego usprawiedliwienia. On sam przecież doprowadził się do takiego stanu, wiedząc przy tym, że w takim stanie będzie musiał wrócić nad ranem na teren Oddziału Prewencji, gdzie był zakwaterowany, a po kilku godzinach podjąć obowiązki służbowe. Ponadto, jeżeli skarżący zorientował się, że nie jest stanie skutecznie rozdzielić bijących się mężczyzn, to powinien od razu zawiadomić Policję o całym incydencie. Takiej próby nie podjął, nawet wówczas, gdy widział, jak inicjator bójki upadł na chodnik i był kopany przez pozostałych uczestników incydentu. Istotnym błędem skarżącego było również i to, że pozostawił inicjatora bójki i oddalił się wraz kolegami z miejsca zdarzenia, bez upewnienia się, czy mężczyzna na skutek kopnięć zdanych mu przez funkcjonariuszy nie doznał jakiś obrażeń i czy w związku z tym nie wymaga pomocy innych osób. W tej sytuacji nie można podzielić przekonania WSA w Warszawie, że A. C. nie mógł przedsięwziąć innych działań niż te, które podjął podczas i po zakończeniu omawianego incydentu, a zwłaszcza że nie można mu skutecznie zarzucić niepowiadomienia Policji o zdarzeniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że całe zajście trwało około 20 minut, a ponadto skarżący przez policjantów zespołu patrolowego nie został zatrzymany w trakcie i na miejscu incydentu, lecz kilka ulic dalej, czyli w pewnej odległości od miejsca zdarzenia. Miał zatem dostatecznie dużo czasu, aby powiadomić Policję o zdarzeniu, gdyby rzeczywiście miał taki zamiar.

Zdaniem Naczelnego Sądu przedstawiona postawa A. C. mogła nie zyskać aprobaty przełożonych. Organy Policji miały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zachowanie skarżącego kolidowało z wartościami, na straży których stoi Policja. Było ono bowiem naganne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia społecznych oczekiwań.

W niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sposób i wynik rozumowania organów nie może budzi istotnych zastrzeżeń. WSA w Warszawie bezzasadnie zatem uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 i art.11 k.p.a. Organy obu instancji wydały prawidłowe rozkazy personalne, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Uzasadnienia tych decyzji odpowiadały wymogom przewidzianym w art.107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec kontrolowanych rozstrzygnięć art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.188 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W wyniku rozpoznania skargi, działając na podstawie art.151 P.p.s.a., NSA orzekł o jej oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.2 P.p.s.a.