Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 418/14 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W Ośrodku Szkolenia Kierowców "[A.]" w B. przeprowadzono kontrolę za okres od dnia rozpoczęcia działalności ośrodka do dnia kontroli – 29 kwietnia 2013 r. W toku kontroli ujawniono rażące naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz szereg innych nieprawidłowości, które udokumentowane zostały w protokole z kontroli Nr [...]. Strona nie wniosła do niego uwag. Stwierdzono uchybienia : rozpoczęcie szkolenia kandydatów na kierowców bez wymaganego zezwolenia (1), niewykonywanie obowiązku informowania starosty o terminie, czasie i miejscu prowadzenia zajęć (2), niewłaściwe dokumentowanie przebiegu procesu szkolenia kandydatów na kierowców (3), i pozostałe nieprawidłowości (4).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta M. na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672) w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) orzekł o:

- zakazie wykonywania przez D. S. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców,

- wykreśleniu Ośrodka Szkolenia Kierowców "[A.]" D. S. z siedzibą w B. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców (podmiot wpisany w ewidencji Starosty M. pod numerem [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że dowodem potwierdzającym ustalenia w zakresie rozpoczęcia szkolenia kandydatów na kierowców przed dniem uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, tj. przed 23 kwietnia 2012 r. są zaświadczenia o numerach [...], w których odpowiednio jako datę rozpoczęcia szkolenia wpisano 30 marca 2012 r. (dwukrotnie) oraz 18 kwietnia 2012 r. Nadto jeden z kursantów G. B. złożył oświadczenie, że szkolenie w zakresie kat. "A" prawa jazdy odbył w Ośrodku Szkolenia Kierowców [B.] w G. w okresie od marca do sierpnia 2012 r., nie zaś w Ośrodku Szkolenia Kierowców "[A.]" w B., co zdaniem organu I instancji stanowi naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Wyjaśniając zarzut z punktu 2 organ I instancji wskazał, że jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej należało uznać nieprzedkładanie Staroście we właściwym terminie informacji o terminie, czasie i miejscu, w którym będą prowadzone zajęcia, wraz z listą uczestników kursu, czyli najpóźniej w następnym dniu roboczym po dniu rozpoczęcia kursu. Zdaniem organu, stanowi to naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Jako dowód organ wskazał pismo zawiadamiające Starostę o rozpoczęciu w dniu 22 marca 2013 r. szkolenia dwójki kandydatów na kierowców, które wpłynęło do organu w dniu 27 marca 2013 r.

W kwestii naruszenia opisanego w punkcie 3, organ I instancji wywiódł, że naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej jest także nieprawidłowy sposób dokumentowania przebiegu szkolenia kandydatów na kierowców. Obowiązkiem przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców jest prowadzenie szkolenia w sposób zgodny z programem szkolenia, który obejmuje część teoretyczną (wykłady i ćwiczenia), część praktyczną w zakresie kierowania pojazdem, naukę udzielania pierwszej pomocy (wykłady i ćwiczenia) oraz kontrolne sprawdzenie poziomu zdobytej wiedzy i umiejętności zwane "egzaminem wewnętrznym". Szczegółowy program szkolenia zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019), Ustalenia przeprowadzonej kontroli wykazały w tym zakresie istotne naruszenia tj.:

1) przeprowadzenie egzaminu wewnętrznego - części teoretycznej przed ukończeniem szkolenia podstawowego,

2) niedostatecznej ilości godzin szkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy,

3) nieprzeprowadzenie zajęć dotyczących jazdy z prędkością nieutrudniającą ruchu i dostosowaną do warunków ruchu drogowego,

4) brak podpisu osoby szkolonej na zajęciach praktycznych w dniu 23.07.2012 r. na karcie nr [...],

5) niedostateczną liczbę godzin szkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych -karta nr [...] poz. 34 i poz. 52,

6) liczba godzin zajęć teoretycznych wpisana do książki ewidencji osób szkolonych nie odpowiada liczbie zajęć określonej w kartach przeprowadzonych zajęć.

Opisując pozostałe (inne) stwierdzone nieprawidłowości organ I instancji podał, że osoba, która przeszkoliła kursantów w zakresie udzielania pierwszej pomocy, nie spełniała warunków określonych przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym do szkolenia kandydatów na kierowców. Ponadto instruktor M. K. rozpoczął szkolenie kandydatów na kierowców, nie będąc zatrudniony w ośrodku. Informacje o zakończeniu kursu i wydaniu zaświadczeń o jego ukończeniu zostały wystawione 3 dni przed planowanym zakończeniem kursu, brak w nich danych o osobie szkolonej (PESEL), zakresie ukończonego kursu oraz imienia i nazwiska instruktora. Informacje o planowanych egzaminach wewnętrznych nie były przekazywane najpóźniej 3 dni przed planowanym ich przeprowadzeniem, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy.

Organ I instancji podał nadto, iż przedsiębiorca D. S., składając wniosek o wpis do ewidencji działalności regulowanej, złożyła oświadczenie o tym, że znane jej są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co oznacza, iż przedsiębiorca zna również treść ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem Starosty M., wobec stwierdzonych uchybień, D. S. złożyła oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym, co skutkuje decyzją z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Organ I instancji uznał również, że okolicznością przemawiającą na niekorzyść przedsiębiorcy jest fakt, iż pomimo zapoznania się z wynikami kontroli oraz treścią wystąpienia pokontrolnego, w dalszym ciągu popełniała takie same naruszenia tj. art. 27 ust. 1 pkt 1, 3, pkt 4, art. 28 ust. 11 ustawy o kierujących pojazdami.

D. S. złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 45 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji podzielając ustalenia i wywody organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak, że w dwóch przypadkach opóźnienie przekazania Staroście informacji wyniosło zaledwie jeden dzień (dotyczy to zawiadomień o rozpoczęciu szkolenia w dniu 22 marca 2013 r. przekazanych organowi 27 marca 2013 r.) Zdaniem organu, trudno uznać, że takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że we wskazanym okresie były dwa dni wolne (sobota i niedziela) oraz że opóźnienie nastąpiło wskutek awarii komputera. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że o rażącym naruszeniu prawa w omawianym zakresie można byłoby mówić jedynie w sytuacji, kiedy zobowiązany podmiot w ogóle nie przedstawiłby informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Jeżeli zaś informację taką przedstawiono, a jedynie z uchybieniem trzydniowego terminu, wówczas co najwyżej mówić można o innym (a więc nie o rażącym) naruszeniu prawa.

Ponadto, zdaniem Kolegium, bez znaczenia dla sprawy pozostaje naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 11 ustawy o kierujących pojazdami. Okoliczność przekazania Staroście informacji o egzaminie wewnętrznym (wyznaczonym na dzień 11 września 2013 r.) dopiero w dniu 9 września 2013 r. nie stanowi dowodu na to, że strona naruszyła w sposób rażący dyspozycję art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

D. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą decyzję SKO w S.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odwołując się do art. 5 pkt 5 i art. 64 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), a także art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną.

Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami ustawy o kierujących pojazdami, które to przepisy stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości i uchybienia w prowadzeniu przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców w pełni uzasadniały wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności i skreśleniu Ośrodka Szkolenia Kierowców "[A.]" w B. z rejestru działalności regulowanej.

WSA wywodził, że w świetle zebranego materiału dowodowego, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżąca złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym oraz rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności gospodarczej (art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy) - w zakresie opisanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie sposób w tym zakresie uwzględnić wyjaśnień skarżącej, iż rozbieżności w dokumentach w zakresie dat rozpoczęcia poszczególnych szkoleń wynikają jedynie z omyłki, błędu, czy niedokładności, skoro uczestnicy kursu poświadczyli daty, w których rozpoczęli faktycznie szkolenie. Z kolei dokument umowy cywilnej sprzedaży motocykla, zawartej przez skarżącą - nabywcę pojazdu w dniu 1 maja 2013 r., nie może stanowić dowodu na okoliczność daty rozpoczęcia szkolenia przez kursanta G. B. (dopiero po dacie tego zakupu), w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentami dotyczącymi ściśle procesu szkolenia tej osoby.

Nadto WSA wskazał, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu nieudowodnione twierdzenie skarżącej, że oświadczenie G. B. zostało podpisane przez inna osobę, ani też postanowienie [...] o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 17 § 1 k.p.k. (czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, kierownik ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązany przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych w ramach danego kursu.

Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] (str. 17) informacje o rozpoczęciu kursy nie były przekazywane w terminie określonym w podanym przepisie, ponieważ zawiadomienie o rozpoczęciu dwóch kursów w dniu 22 marca 2013 r. winno było być najpóźniej przekazane Staroście w dniu 25 marca 2013 r.

WSA nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że o rażącym naruszeniu prawa w omawianym zakresie można byłoby mówić jedynie w sytuacji, kiedy zobowiązany podmiot w ogóle nie przedstawił informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zdaniem Sądu, rację ma organ I instancji, że stosownie do art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nieprzedstawienie informacji organowi nie tylko o wymaganej treści, według wzoru, ale też i w terminie określonym w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji należało mieć na względzie cel tego przepisu w kontekście obowiązków starosty w zakresie nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców. Tak więc w ocenie Sądu I instancji w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia warunków i zasad prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W odniesieniu do kolejnych, wymienionych w decyzjach organów, uchybień w działalności ośrodka skarżącej, WSA uznał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały stwierdzone uchybienia w zakresie dokumentowania przebiegu procesu szkolenia kandydatów na kierowców oraz w zakresie prowadzenia szkoleń niezgodnie z programem szkolenia - jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka. Stwierdzone uchybienia w dokumentach to między innym brak odpowiednich wpisów w kartach przeprowadzonych zajęć, rozbieżność informacji z kart zajęć z informacjami z książki ewidencji osób szkolonych, brak podpisów osób szkolonych, czy też nieprawidłowy wzór książki ewidencji osób szkolonych z wpisami od dnia 15.03.2012 r. do dnia 15.01.2013 r. Zasadnie też w ocenie Sądu, w oparciu o materiał akt, organy obu instancji uznały, że ośrodek prowadził szkolenie w sposób niezgodny z programem szkolenia, naruszając tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), a także art. 23 ust. 2 ustawy. Wymieniono tu przeprowadzenie egzaminu wewnętrznego dotyczącego części teoretycznej przed ukończeniem szkolenia podstawowego, niedostateczną ilości godzin szkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy, nieprzeprowadzenie zajęć dotyczących jazdy z prędkością nieutrudniającą ruchu i dostosowaną do warunków ruchu drogowego.

Sąd I instancji podkreślił, że oceniając rażące naruszenie warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy mieć na względzie wielokrotność popełnionych naruszeń. Przyjęcie przez organy obu instancji, że ośrodek skarżącej wielokrotnie prowadził szkolenie w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć lub z programem szkolenia w pełni uzasadnia wynik kontroli, ujęty w protokole nr [...].

Zdaniem Sądu I instancji również istotne było naruszenie prawa na skutek przeprowadzenia zajęć z udzielania pierwszej pomocy przez osobę bez wymaganych kwalifikacji. Zgodnie z art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy, zajęcia podczas szkolenia prowadzi m.in. osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 4, a więc w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 45.1 i 2 do stanu faktycznego niniejszej sprawy mimo, iż zebrany w tej sprawie materiał dowodowy - zważywszy na brak ze strony skarżącej świadomości i umyślności działania i jej krótkiego okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rodzaj uchybień-nie dawał podstawy do tak kategorycznego stwierdzenia, iż rażąco naruszyła ona warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez naruszenia:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na:

a) braku analizy sprawy karnej prowadzonej przez Prokuratora Rejonowego w M. pod kątem okoliczności mających znaczenie przy ocenie rzekomo, nagannego postępowania lub zaniechania skarżącej i uznanie, że te informacje, które posiadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie są wystarczające do wydania zaskarżonego orzeczenia - podczas gdy w rzeczywistości wiele zarzutów stawianych skarżącej się po kontroli ośrodka Szkolenia Kierowców nie potwierdziło się;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu w uzasadnieniu wyroku przez Sąd do zarzutów skarżącej wymienionych szczegółowo w jej skardze z dnia 9 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie /uzasadnienie skargi/, a które to zarzuty w innym świetle /korzystniejszym/ stawiają skarżącą w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.

Skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Zgodnie z art.176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Z kolei art. 174 p.p.s.a stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów. Nie może być ono łączone z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd I instancji odniósł się przy tym do zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast brak ich uwzględnienia nie może być utożsamiany z brakiem ich rozpoznania. Niezgoda wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie umożliwia skutecznego zakwestionowania tego wyroku z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku poddanego niniejszej kontroli sądu kasacyjnego spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do drugiego sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego wskazać należy, iż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W postępowaniu przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej wnosił o dopuszczenie dowodów z protokołów przesłuchania świadków w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym w prokuraturze. Wniosek ten został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd wskazał, że skoro w postępowaniu sądowo administracyjnym dowód z zeznań świadków jest niedopuszczalny to niedopuszczalne jest również przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z protokołu przesłuchania świadków w postępowaniu karnym, zwłaszcza, że dokonanie ustaleń faktycznych należy do organu administracyjnego a nie do sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest słuszne. Wskazany wniosek dowodowy zmierzał do obejścia ograniczenia środków dowodowych (jedynie dowód z dokumentu) możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu przed Sądem I instancji wynikającego wprost z art. 106 § 3 p.p.s.a. W istocie bowiem dopuszczając żądany dowód Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie miałby ocenić zeznania świadków. Nadto wniosek ten zmierzał ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tymczasem przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustalając ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zatem przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

W ocenianej skardze kasacyjnej strona postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, w petitum skargi wskazując jedynie "art. 45.1 i 2". Z kolei w uzasadnieniu skargi, które zbiorczo dotyczy wszystkich zarzutów odniesiono się do art.45. 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Zdaniem składu orzekającego, na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać, że takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania jednak nie pozostaje bez wpływu na zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji, bo weryfikacja wyroku może być dokonana tylko w zakresie, jaki daje się ustalić na podstawie zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że dotyczy on niewłaściwego odczytania przesłanki wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców i jednoczesnego wykreślenia jej z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, co do rozumienia przesłanki rażącego naruszenia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Art.45 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz.U.2011.30.151) stanowi:

1. Starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;

2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;

3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

2. Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:

a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć,

b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2,

c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;

2) nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;

3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;

4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.

Kwestionując przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię i zastosowanie przytoczonego przepisu skarżąca zmierza do podważenia rozumienia wyrażenia "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców " twierdząc , iż brak świadomości i umyślności działania oraz krótki czas prowadzenia działalności gospodarczej nie dawał podstaw do kategorycznego stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia mimo stwierdzonych przez organy naruszeń. Jednak w przytoczonym wyżej art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. Zatem obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w omawianym przepisie musi zostać uznane za rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od świadomości i umyślności działania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia.

Wobec tego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zaakceptował działania organów, które odstąpiły od badania tych przesłanek poprzestając na stwierdzeniu samych uchybień. Z tego powodu omawiany zarzut należało uznać za bezzasadny.

Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.