Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/24 oddala skargę

Wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej (dalej: "KRB", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w pkt 1 zobowiązał KRB do rozpatrzenia punktów 1-9 ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4 rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie stało się prawomocne od 1 sierpnia 2024 r. wobec niezaskarżenia go przez żadną ze stron postępowania (vide postanowienie Sądu z 27 sierpnia 2024 r. o stwierdzeniu prawomocności - karta nr 212 akt sądowych o sygn. II SAB/Wa 163/24). W dniu 23 września 2024 r. KRB pokwitowała odbiór odpisu ww. wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i z uzasadnieniem oraz zwrot akt administracyjnych (vide zwrotne potwierdzenie odbioru - karta nr 220 akt sądowych o sygn. II SAB/Wa 163/24).

Pismem z 16 września 2024 r. skarżący wywiódł do tutejszego Sądu skargę na niewykonanie przez KRB powyższego orzeczenia, która to skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1525/24. Stwierdziwszy, iż wzmiankowana skarga jest przedwczesna, skarżący cofnął ją (pismem z 6 października 2024 r.), co skutkowało postanowieniem Sądu z 6 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/24, o umorzeniu postępowania.

W piśmie z 30 września 2024 r. organ poinformował skarżącego, że informacje objęte pkt 1-9 wniosku z [...] lutego 2024 r. obligują go do przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ; dalej: "u.d.i.p."). Wnioskowane informacje wymagają przeprowadzenia szczegółowej kwerendy w dokumentacji archiwalnej KRB z ostatnich 17 lat, a to wiąże się z dodatkowym nakładem pracy. Dlatego organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W razie braku odpowiedzi w ww. terminie, KRB zastrzegła, iż samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego.

Skarżący nie wykonał powyższego wezwania KRB. Okoliczność ta jest bezsporna; nadto (jak przyznały obie strony postępowania) skarżący potwierdził ją na swoim blogu w publicznie dostępnym wpisie z [...] października 2024 r.

W dniu 31 grudnia 2024 r. skarżący, drogą elektroniczną, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu po wyroku z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/24, domagając się:

( stwierdzenia, że KRB dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

( zobowiązania organu do udzielenia informacji, o które pytał we wniosku z [...] lutego 2024 r.;

( zasądzenia na jego rzecz zwrotu wszelkich kosztów sądowych;

( przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skarżący zażądał też, aby Sąd zweryfikował, czy J. K. była uprawniona do udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2024 r. oraz czy pełnomocnictwa w tym zakresie "zostały jej (...) udzielone w czasie, kiedy dr T. M. legalnie pełnił stanowisko [...], czyli po [...] września 2024 r. lub przed [...] stycznia 2012 roku".

Zarzucając KRB naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p., skarżący wyjaśnił, iż nie odpowiedział na wezwanie z 30 września 2024 r., ponieważ motywowanie szczególnej istotności interesu publicznego uznał za zbędne. Sprowadza się bowiem do uzasadnienia, dlaczego istotne dla interesu publicznego jest bezpieczeństwo zbiorów bibliotecznych i dlaczego ważne jest, aby KRB interesowała się nim. Zdaniem skarżącego, istotność dla interesu publicznego jest tu oczywista. Tymczasem pismo organu z 30 września 2024 r. jest wciąż ostatnim pismem w niniejszej sprawie, gdyż KRB (mimo deklaracji) nie dokonała oceny istotności dla interesu publicznego ani nie odpowiedziała na wniosek. Zatem nastąpiła ewidentna bezczynność.

W odpowiedzi na skargę (pismo KRB z 15 stycznia 2025 r.) organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż poprzednia kadencja KRB wygasła z dniem [...] września 2024 r., a skład kolejnej kadencji został wyznaczony zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z dnia 12 listopada 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 129), przy czym do powołania KRB kolejnej kadencji przez Ministra doszło dopiero [...] grudnia 2024 r. W tym dniu odbyło się też posiedzenie inauguracyjne KRB, na którym m.in. wybrano Przewodniczącego KRB. Uwzględniając możliwości czasowe członków organu oraz czas niezbędny na zapoznanie się ze stanem spraw należących do jego kompetencji, drugie posiedzenie KRB wyznaczono na 17 stycznia 2025 r. Do programu zaplanowanego posiedzenia należy m.in. powzięcie uchwały w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero po tej czynności, w zależności od stanowiska przyjętego przez KRB w przedmiotowej uchwale, możliwe będzie skierowanie do skarżącego stosownego pisma. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, kwestia ta ma charakter merytoryczny, wykraczający poza bieżące administrowanie. Wymaga dokonania oceny wniosku skarżącego z punktu widzenia istotności przetworzenia informacji dla interesu publicznego. Ani osoby sprawujące obsługę administracyjną KRB ani Przewodniczący KRB nie mogą wkraczać w kompetencje Rady, w tym nie mogą podejmować czynności należących do zakresu działania organu w okresie przypadającym pomiędzy jego posiedzeniami. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku informacyjnego skarżącego musi powziąć KRB jako organ wieloosobowy, będący adresatem tego wniosku. W okresie od [...] września 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. nie było możliwości rozpoznania ww. wniosku wobec braku piastunów organu KRB, tak więc opóźnienie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu.

Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że skarga powinna podlegać oddaleniu ze względu na nadużycie prawa do informacji publicznej. W ocenie KRB, skarżący zdaje sobie sprawę z przyczyn, dla których nie było dotąd możliwości rozpoznania wniosku informacyjnego. Stąd jego rzeczywistym celem nie jest pozyskanie informacji publicznej w chronionych konstytucyjnie celach, które realizuje na poziomie ustawowym u.d.i.p., lecz zakłócenie prawidłowego funkcjonowania KRB. Działania skarżącego organ określił jako pieniactwo, kwerulanctwo, które nie powinno zasługiwać na ochronę.

Decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] organ, mając za podstawę art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej pytaniami zawartymi w punktach 1-9 wniosku z [...] lutego 2024 r.

W piśmie z 20 stycznia 2025 r. KRB wniosła o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., załączając jej odpis.

Z kolei skarżący w piśmie z 30 marca 2025 r. zakwestionował, iż opóźnienie jest niezależne od organu, akcentując, że KRB powołano [...] grudnia 2024 r., a decyzję otrzymał [...] stycznia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla porządku jedynie odnotować wypada, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej nie znajduje zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepisy u.d.i.p. stanowią lex specialis względem przepisów k.p.a. Pierwsza z ww. ustaw w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej i nie przewiduje środka zwalczania bezczynności w postaci ponaglenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zatem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2753/24, publ. LEX nr 3846212).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Wbrew przekonaniu skarżącego, KRB nie dopuściła się bezczynności po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/24. W ww. dacie zapadł nieprawomocny wyrok, którego prawomocność - od 1 sierpnia 2024 r. - została stwierdzona postanowieniem tutejszego Sądu z 27 sierpnia 2024 r. Zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.

Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Tak więc przewidziany w ww. przepisie 14-dniowy termin do rozpoznania punktów 1-9 wniosku skarżącego z [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej rozpoczął bieg od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem oraz zwrotu akt administracyjnych, co nastąpiło 23 września 2024 r. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego, organ nie tylko musi dysponować aktami administracyjnymi, ale też odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem zawierającym wytyczne Sądu.

W myśl art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393), członków KRB powołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na okres pięciu lat. Według przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 198; dalej: "rozp."):

- pierwsze posiedzenie KRB nowej kadencji zwołuje i otwiera minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 5 ust. 1 rozp.);

- na pierwszym posiedzeniu KRB wybiera spośród swoich członków przewodniczącego KRB bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu KRB, w głosowaniu tajnym (§ 5 ust. 2 rozp.);

- Przewodniczący KRB zwołuje posiedzenia KRB: 1) z inicjatywy własnej, nie rzadziej niż raz na kwartał, albo 2) na wniosek co najmniej sześciu członków KRB lub na wniosek ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (§ 6 ust. 2 rozp.);

- KRB wyraża swoją opinię w formie uchwały (§ 9 ust. 1 rozp.);

- KRB rozpatruje sprawy należące do jej właściwości na posiedzeniach (§ 10 ust. 1 rozp.);

- na pierwszym posiedzeniu w danym roku KRB ustala plan prac na dany rok (§ 10 ust. 2 rozp.).

Poprzednia kadencja organu wygasła [...] września 2024 r. W ww. dacie - czyli siódmego dnia od wpływu do organu odpisu prawomocnego orzeczenia z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/24, wraz z aktami administracyjnymi - KRB wezwała skarżącego w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to podpisała w imieniu Przewodniczącego KRB J. K. - zastępca [...], reprezentująca organ przed tutejszym Sądem w oparciu o pełnomocnictwa z [...] marca 2024 r. nr [...] i z [...] stycznia 2025 r. nr [...].

Skarżący nie udzielił na ww. wezwanie odpowiedzi, uznając, iż odpowiedź w tym przypadku jest oczywista. Kolejny skład KRB został wyznaczony zarządzeniem Ministra z 12 listopada 2024 r., zaś posiedzenie inauguracyjne, na którym m.in. wybrano Przewodniczącego KRB i zaplanowano program kolejnego (już stricte merytorycznego) posiedzenia, Minister zwołał na [...] grudnia 2024 r. To drugie posiedzenie organu w nowym składzie Przewodniczący KRB wyznaczył na [...] stycznia 2024 r., uwzględniając możliwości czasowe członków organu oraz czas niezbędny na zapoznanie się ze stanem spraw należących do kompetencji KRB. Do tych spraw należało m.in. powzięcie uchwały w przedmiocie wniosku informacyjnego skarżącego z [...] lutego 2024 r. Podczas drugiego posiedzenia organu, sprawę zainicjowaną tym wnioskiem przedstawił zaproszony gość – J. K. Następnie odbyło się głosowanie członków KRB nad wnioskiem o wydanie decyzji odmownej, który to wniosek został jednomyślnie przyjęty (za - 12 głosów, przeciw - 0 głosów i wstrzymało się - 0 głosów - vide protokół z posiedzenia KRB w dniu [...] lutego 2025 r. - karty nr 98-101verte akt sądowych niniejszej sprawy).

W przedmiotowej sprawie termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpoczął bieg 24 września 2024 r., ale uległ zawieszeniu na okres od 1 października 2024 r. do 16 stycznia 2025 r., tj. od dnia następującego po ostatnim dniu dotychczasowej kadencji KRB do dnia poprzedzającego datę merytorycznego posiedzenia organu zwołanego przez Przewodniczącego KRB w nowym składzie (ustalonym zarządzeniem Ministra z 12 listopada 2024 r.). Dopiero na tym posiedzeniu, tj. w dniu 17 stycznia 2025 r., członkowie KRB mieli możliwość zapoznania się ze sprawą zainicjowaną wnioskiem informacyjnym skarżącego z [...] lutego 2024 r. i wypowiedzenia się co do sposobu jego załatwienia poprzez głosowanie.

Mając na uwadze specyfikę powołania i trybu działania KRB, która jest organem opiniodawczo-doradczym Ministra, nie można zarzucić jej opieszałości w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego. Mianowicie w terminie tygodnia od doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem oraz zwrotu akt administracyjnych organ wystosował do skarżącego wezwanie do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego, kwalifikując informację ujętą w punktach 1-9 ww. wniosku jako informację publiczną przetworzoną. Potem kolejna czynność merytoryczna w tej sprawie mogła zostać podjęta dopiero [...] stycznia 2025 r. i w tej właśnie dacie (czyli już po wniesieniu rozpoznawanej skargi) została wydana decyzja odmowna, przekazana Sądowi przy piśmie organu z 20 stycznia 2025 r., a zarazem zgłoszona w ramach wniosku dowodowego. Tutejszy Sąd uwzględnił ten wniosek dowodowy na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., wedle którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W świetle zaprezentowanej powyżej sekwencji zdarzeń, w tym z zakresu funkcjonowania organu, należy stwierdzić, że KRB zachowała termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wydając w dniu [...] stycznia 2025 r. decyzję odmowną. Tym samym niezasadny okazał się zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu punktów 1-9 wniosku skarżącego z [...] lutego 2024 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/24. Chybione są także próby podważenia przez skarżącego legalności wyboru Przewodniczącego KRB czy umocowania J. K. do reprezentowania organu.

Dodatkowo tylko wyjaśnić trzeba, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele takie jak: 1) wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji; 2) wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji, to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do skarżącego będzie niewystarczające (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1210/23, LEX nr 3744085).

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.