Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 54/25 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Krajowej Rady B. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/24 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. na rzecz Krajowej Rady B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 54/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Krajowej Rady B. (dalej: "organ") po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/24.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. II SAB/Wa 163/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku skarżącego z 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższe orzeczenie stało się prawomocne od 1 sierpnia 2024 r. W dniu 23 września 2024 r. organ pokwitował odbiór odpisu ww. wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i z uzasadnieniem oraz zwrot akt administracyjnych (vide zwrotne potwierdzenie odbioru - karta nr 220 akt sądowych o sygn. II SAB/Wa 163/24).

Pismem z 16 września 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ powyższego orzeczenia. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1525/24. Stwierdziwszy, iż wzmiankowana skarga jest przedwczesna, skarżący cofnął ją (pismem z 6 października 2024 r.), co skutkowało postanowieniem Sądu z 6 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/24, o umorzeniu postępowania.

W piśmie z 30 września 2024 r. organ poinformował skarżącego, że informacje objęte pkt 1-9 wniosku z 19 lutego 2024 r. obligują go do przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ; dalej: "u.d.i.p."), dlatego wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.

Skarżący nie wykonał powyższego wezwania, po czym w dniu 31 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu po wyroku z 5 czerwca 2024 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu I Instancji organ nie dopuścił się bezczynności po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2024 r.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniono, że poprzednia kadencja organu wygasła 30 września 2024 r. - czyli siódmego dnia od wpływu do organu odpisu prawomocnego orzeczenia z 5 czerwca 2024 r., wraz z aktami administracyjnymi, - w dniu kiedy to organ wezwał skarżącego w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to podpisała w imieniu Przewodniczącego KRB J. K. - zastępca dyrektora Biblioteki [...], reprezentująca organ przed tutejszym Sądem w oparciu o pełnomocnictwa z 18 marca 2024 r. nr 1/2024 i z 10 stycznia 2025 r. nr 1/2025.

Skarżący nie udzielił na ww. wezwanie odpowiedzi, uznając, iż odpowiedź w tym przypadku jest oczywista. Kolejny skład organu został wyznaczony zarządzeniem Ministra z 12 listopada 2024 r., zaś posiedzenie inauguracyjne, na którym m.in. wybrano Przewodniczącego i zaplanowano program kolejnego (już stricte merytorycznego) posiedzenia, Minister zwołał na 11 grudnia 2024 r. To drugie posiedzenie organu w nowym składzie Przewodniczący organu wyznaczył na 17 stycznia 2024 r., uwzględniając możliwości czasowe członków organu oraz czas niezbędny na zapoznanie się ze stanem spraw należących do kompetencji KRB. Do tych spraw należało m.in. powzięcie uchwały w przedmiocie wniosku informacyjnego skarżącego z 19 lutego 2024 r. Podczas drugiego posiedzenia organu, sprawę zainicjowaną tym wnioskiem przedstawił zaproszony gość – J. K. Następnie odbyło się głosowanie członków organu nad wnioskiem o wydanie decyzji odmownej, który to wniosek został jednomyślnie przyjęty (za - 12 głosów, przeciw - 0 głosów i wstrzymało się - 0 głosów - vide protokół z posiedzenia KRB w dniu 17 lutego 2025 r. - karty nr 98-101verte akt sądowych niniejszej sprawy).

W przedmiotowej sprawie termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpoczął bieg 24 września 2024 r., ale uległ zawieszeniu na okres od 1 października 2024 r. do 16 stycznia 2025 r., tj. od dnia następującego po ostatnim dniu dotychczasowej kadencji organu do dnia poprzedzającego datę merytorycznego posiedzenia organu zwołanego przez Przewodniczącego KRB w nowym składzie (ustalonym zarządzeniem Ministra z 12 listopada 2024 r.). Dopiero na tym posiedzeniu, tj. w dniu 17 stycznia 2025 r., członkowie mieli możliwość zapoznania się ze sprawą zainicjowaną wnioskiem informacyjnym skarżącego z 19 lutego 2024 r. i wypowiedzenia się co do sposobu jego załatwienia poprzez głosowanie.

Mając na uwadze specyfikę powołania i trybu działania Krajowej Rady B., która jest organem opiniodawczo-doradczym Ministra, Sąd stanął na stanowisku, że nie można zarzucić jej opieszałości w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego. Mianowicie w terminie tygodnia od doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem oraz zwrotu akt administracyjnych organ wystosował do skarżącego wezwanie do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego, kwalifikując informację ujętą w punktach 1-9 ww. wniosku jako informację publiczną przetworzoną. Potem kolejna czynność merytoryczna w tej sprawie mogła zostać podjęta dopiero 17 stycznia 2025 r. i w tej właśnie dacie (czyli już po wniesieniu rozpoznawanej skargi) została wydana decyzja odmowna, przekazana Sądowi przy piśmie organu z 20 stycznia 2025 r., a zarazem zgłoszona w ramach wniosku dowodowego.

Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

art. 3 ust. 2, art. 13 ust. 1-2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu z wniosku o dostęp do informacji publicznej dopuszczalne jest zawieszenie biegu terminu na rozpatrzenie wniosku, mimo że przepisy u.d.i.p. stanowią o prawie do niezwłocznego uzyskania informacji, nie przewidują instytucji zawieszenia postępowania, a do przepisów k.p.a. odsyłają jedynie w odniesieniu do decyzji odmawiających lub umarzających postępowanie;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że wcześniejszy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. II SAB/Wa 163/24) nakładał na organ obowiązek jego rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający skuteczną kontrolę kasacyjną, polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego dopiero posiedzenie organu z dnia 17 stycznia 2025 r. miało umożliwić rozpatrzenie wniosku, mimo, iż nowy skład organu został wyznaczony w dniu 12 listopada 2024 r., a pierwsze posiedzenie inauguracyjne odbyło się w dniu 11 grudnia 2024 r.;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na zawieszenie postępowania,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 - 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność organu na skutek bezzasadnego uznania, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji uległo zawieszeniu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w Warszawie w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z postanowieniami art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wstępnie trzeba podać, że skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania inicjuje postępowanie sankcyjne, zmierzające do ukarania organu za niepodjęcie w terminie działań, do których zobowiązał go prawomocnym wyrokiem sąd administracyjny. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że wyrokiem z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/24 WSA w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku skarżącego z 19 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nie jest kwestionowane, że wyrok uprawomocnił się w dniu 1 sierpnia 2024 r., a w dniu 23 września 2024 r. zwrócono organowi akta sprawy. Już siódmego dnia, bo w dniu 30 września 2024 r. organ poinformował skarżącego, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną, w związku z czym skarżący ma obowiązek wykazania, w jakim zakresie ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie.

W takim skonfigurowaniu konieczne stało się wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Działanie o takim charakterze stało się jednak niemożliwe, albowiem z dniem 30 września 2024 roku wygasła kadencja organu – okoliczność ta nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2393) członków Rady powołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na okres pięciu lat. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej (Dz. U. poz. 198) Rada rozpatruje sprawy należące do jej właściwości na posiedzeniach w formie uchwały.

Jeżeli zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku dostępowego skarżącego z 19 lutego 2024 roku, zgodnie z treścią wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2024 r. sygn. II SAB/Wa 163/24 była Krajowa Rada B. i organ ten od 30 września 2024 roku do 12 listopada 2024 roku nie posiadał składu – był nie obsadzony – to nie można przyjąć, że w tym okresie nie wykonał wynikającego z tego wyroku zobowiązania. Skuteczny zarzut niewykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. może być skierowany wyłącznie do organu, który istnieje w sensie ustrojowym i jest obsadzony, albowiem wyłącznie

w takim układzie może on realizować przypisane mu funkcje i zadania. Nie można stwierdzić, że Krajowa Rada B. w okresie od 30 września do 12 listopada 2024 roku w ogóle działała, a więc posiadała ustrojową zdolność do realizacji właściwych dla niej kompetencji. Konsekwentnie w okresie tym nie można zarzucić jej, że nie wykonała wyroku WSA z 5 czerwca 2024 roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewykonania przedmiotowego wyroku nie można zarzucić Radzie, również w okresie od 12 listopada 2024 do 17 stycznia 2025 roku. Pierwsze posiedzenie Rady zostało zwołane przez ministra na 11 grudnia 2024 r. Zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 i § 10 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia na pierwszym posiedzeniu Rada wybiera spośród swoich członków przewodniczącego oraz ustala plan prac na dany rok, a więc wyłącznie organizuje swoje przyszłe działania, nie rozstrzyga natomiast żadnych kwestii merytorycznych. Drugie posiedzenie Rady Przewodniczący organu wyznaczył na 17 stycznia 2024 r. i to w tym dniu została wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej żądanej wnioskiem z 19 lutego 2024 roku. Jak

z powyższego wynika, wykonanie wyroku WSA z 5 czerwca 2024 roku nastąpiło na pierwszym posiedzeniu Rady, na którym rozpoczęła ona swoją działalność merytoryczną. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że Krajowej Radzie B. nie można stawiać zasadnego zarzutu niewykonania wyroku z 5 czerwca 2024 roku. Termin na wykonanie tego wyroku nie uległ zawieszeniu w konwencjonalnym, procesowym rozumieniu tego pojęcia. Należy przyjąć, iż w ogóle nie biegł w czasie, gdy Rada nie była obsadzona. Zobowiązanie nałożone w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność może być zrealizowane wyłącznie przez organ, który istnieje i ma możliwość działania, to znaczy jest obsadzony.

Podane przyczyny przesądziły o bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzały do wykazania, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie wniosku dostępowego z 19 lutego 2024 roku uległo zawieszeniu. Jak wyżej podano, stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nietrafne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.