Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania, , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -

Samorządowe [...] w W. ([...] w W.), decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 127 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie udostępnienia A. Z. informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania:

- czy od decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia zostało złożone odwołanie;

- kiedy to odwołanie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego;

- jaką sygnaturę sprawy nadano w organie odwoławczym.

Ponadto, w przypadku, gdy odwołanie zostało złożone, wniósł o udostępnienie jego kopii.

Burmistrz R. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. udzielił A. Z. odpowiedzi na powyższe pytania.

Ponadto, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz R., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), odmówił A. Z. udostępnienia kopii odwołania od decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Burmistrza R. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji stanowią informacją publiczną. Organ wyjaśnił, że informacją publiczną jest również odwołanie złożone do wyżej przywołanej decyzji. Jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, że odwołanie, które jest przedmiotem wniosku, zostało złożone przez osobę fizyczną oraz, że mając na uwadze prywatność osoby fizycznej postanowił odmówić jego udostępnienia.

Od decyzji tej A. Z. wniósł odwołanie do [...] w W.

Powołaną na wstępie decyzją [...] w W. uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie udostępnienia A. Z. informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że informacja o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, [...] w W. podniosło, że żądanie udostępnienia z akt sprawy administracyjnej dokumentów prywatnych (wytworzonych przez prywatne podmioty) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia wglądu do akt sprawy, który to przysługuje tylko stronom postępowania - w myśl art. 73 K.p.a. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się udostępnienia nie informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.

Zdaniem [...] w W. w związku z tym, że wniosek o wydanie kopii odwołania nie dotyczy informacji publicznej organ I instancji winien odpowiedzieć pismem wnioskodawcy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a nie wydawać decyzję odmowną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ stwierdził, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, powinien powiadomić jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja jest wydawana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja jest wydawana więc, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. Wydanie decyzji odmownej jest natomiast niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16.

Na powyższą decyzję A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej;

3. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja dotyczy udostępnienia całości akt sprawy administracyjnej;

4. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że ani art. 61 Konstytucji RP, ani ustawa o dostępie nie zawierają takiego pojęcia jak "dokument prywatny". Co więcej, zdaniem skarżącego, ust. 2 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej wskazuje, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów nie ograniczając jego zakresu tylko do dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. W ocenie skarżącego za dokumenty podlegające udostępnieniu na podstawie Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać nie tylko dokumenty wytworzone przez administrację publiczną, ale wszystkie związane z działalnością podmiotu zobowiązanego. Jeżeli więc wnioskowany dokument, tj. odwołanie od decyzji, pozwala na kontrolę tego, czy organ podjął właściwą decyzję administracyjną, to taki dokument, zdaniem skarżącego, powinien zostać udostępniony. Obrazuje on bowiem wypełnianie przez organ administracji nałożonych na niego zadań publicznych.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądanie udostępnienia kopii odwołania jest żądaniem wglądu do całości akt sprawy. Podkreślił, że żądał udostępnienia jednego dokumentu z całości akt sprawy, a nie dostępu do całości akt sprawy. W ocenie skarżącego z tego względu nie ma odniesienia do niniejszej sprawy przywołana przez organ uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Dotyczy ona bowiem żądania dostępu w trybie dostępu do informacji publicznej do akt sprawy w całości, co wprost wynika z treści jej uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, powyższa uchwała nie może stać na przeszkodzie udostępnienia pojedynczych dokumentów, konkretnie wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji. Uchwała wyraźnie bowiem wskazuje, że ma ona zastosowanie tylko w przypadku niewskazania we wniosku dokładnego jego przedmiotu. Skarżący podniósł, że interpretację [...] w W. należy uznać za błędną, bowiem w przeciwnym razie uniemożliwiałoby to dostęp również do dokumentów urzędowych, treści decyzji administracyjnych, wyroków sądowych, co, jego zdaniem, należy uznać za niezgodne z celem powyższej uchwały oraz konstytucyjnym prawem do informacji publicznej. Z powyższych względów art. 73 K.p.a. nie może wyłączyć zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie reguluje tego samego zakresu, tj. przedmiotu żądania wniosku.

Ponadto skarżący zarzucił, że [...] w W. praktycznie nie przedstawiło uzasadnienia faktycznego swojego stanowiska i w związku z tym takie rozpoznanie sprawy naruszyło nie tylko przepisy prawa, ale także zasadę pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

[...] w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania.

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a.. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 523-524)..

Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Powodem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez [...] w W. w niniejszej sprawie było uznanie, że odwołanie od decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, którego udostępnienia domagał się skarżący, nie stanowi informacji publicznej, a zatem wydanie decyzji odmownej było niedopuszczalne, gdy w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania art. 16 u.d.i.p.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje tylko wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej, lecz podlega wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną jest natomiast niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02; publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 5, s. 196).

Brak jest bowiem w takiej sytuacji podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie pisemnie powiadomić o tym fakcie podmiot żądający udostępnienia informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

W ocenie Sądu [...] w W. prawidłowo uznało, że odwołanie od decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, nie stanowi informacji publicznej, a zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy uznać za prawidłowe.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Jak wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach akta sprawy, w tym akta postępowania administracyjnego, są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Mogą one zawierać często dokumenty prywatne, które dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności, czy też stanu zdrowia. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób, nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10 - opubl. cbois.nsa.gov.pl; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 39–42).

Odwołanie od decyzji organu I instancji, nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz jest pismem złożonym w sprawie indywidualnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12 – opubl. cbois.nsa.gov.pl).

Skoro zatem Burmistrz R. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił udostępnia informacji publicznej, w sytuacji, gdy wniosek skarżącego w tym zakresie nie dotyczył informacji publicznej i przepisy u.d.i.p. nie miały w takim przypadku zastosowania, to prawidło [...] w W. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w tej sprawie.

W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie można uznać, że organ w sposób dowolny i niepełny rozpatrzył materiał dowodowy. Przedmiotem oceny organu II instancji było wyłącznie zastosowanie przepisów u.d.i.p. w kontekście wniosku o udostępnienie odwołania od decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. jako informacji publicznej. [...] w W. dokonało oceny żądanego odwołania i dało temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera także wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.