Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1927/16 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/16 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz 127 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie udostępnienia A. Z. informacji publicznej.

W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 26 czerwca 2016 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania: - czy od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia zostało złożone odwołanie; - kiedy to odwołanie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego; - jaką sygnaturę sprawy nadano w organie odwoławczym. Ponadto w przypadku, gdy odwołanie zostało złożone, wniósł o udostępnienie jego kopii.

Burmistrz [...] pismem z dnia [...] lipca 2016 r. udzielił A. Z. odpowiedzi na powyższe pytania, a jednocześnie decyzją z tej samej daty o nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), odmówił A. Z. udostępnienia kopii odwołania od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze prywatność osoby fizycznej, która złożyła odwołanie, postanowił odmówić jego udostępnienia.

Wskutek wniesienia przez A. Z. odwołania SKO w Warszawie decyzją z [...] września 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie udostępnienia A. Z. informacji publicznej.

Zdaniem SKO w Warszawie w związku z tym, że wniosek o wydanie kopii odwołania nie dotyczy informacji publicznej, organ I instancji powinien odpowiedzieć pismem wnioskodawcy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, a nie wydawać decyzję odmowną.

Na powyższą decyzję A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej;

3. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja dotyczy udostępnienia całości akt sprawy administracyjnej;

4. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznał, że skarga jest bezzasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że SKO w Warszawie prawidłowo uznało, że odwołanie od decyzji organu administracyjnego nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz jest pismem złożonym w sprawie indywidualnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną jest natomiast niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02; publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 5, s. 196). Brak jest bowiem w takiej sytuacji podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie pisemnie powiadomić o tym fakcie podmiot żądający udostępnienia informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż treść odwołania od decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu;

2) prawa materialnego, a to: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz lit. c u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informację publiczną stanowią wyłącznie dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej lub stanowiące dokument urzędowy;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., art. 107 §§ 1 i 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie niezasadnie uchyliło decyzję Burmistrza [...] i umorzyło postępowanie w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie ww. wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego co do istoty lub ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powołując się na pogląd NSA wskazano, że: "nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń, tzn. bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej/ nie opatrzeniu zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp." Tym samym należy uznać, iż o ile pewne elementy odwołania mogą dotyczyć sfery prywatności (i jako takie byłyby chronione na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to odwołanie jako takie stanowi informację publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, odwołanie od decyzji organu I instancji, w sposób oczywisty dotyczy sprawy publicznej. Odwołanie, nawet gdyby było niezwykle lakoniczne, to jednak odnosi się do działalności władzy publicznej. Nie jest, jak chciałby to widzieć organ i WSA w Warszawie, prywatną korespondencją istniejącą w oderwaniu od realizacji przez Burmistrza [...] jego ustawowych publicznych zadań i kompetencji. Za takim stanowiskiem przemawia także orzecznictwo sądów administracyjnych: "Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (...)."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090) Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 12 sierpnia 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość i wyznaczył termin takiej rozprawy w przedmiotowej sprawie na dzień 20 października 2021 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na dwu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego ocenić należy, jako nieuzasadnione.

Naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni, zgodnie z którą treść odwołania od decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej, a naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz lit. c w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w ich błędnej wykładni, zgodnie z którą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają tylko dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej lub dokumenty urzędowe.

Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, aby udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegały wyłącznie dokumenty urzędowe. Powołując ogólne rozumienie informacji publicznej, jako informacji dotyczącej każdej wiadomości wytworzonej lub odnoszonej do władz publicznych, a także wytworzonej lub odnoszonej do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, Sąd I instancji wskazał jedynie, że akta postępowania administracyjnego, są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią.

Zawarte w aktach sprawy dokumenty prywatne mogą zawierać różne informacje także takie, które dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności, czy też stanu zdrowia. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób. Nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że odwołanie od decyzji organu I instancji, nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz jest pismem złożonym w sprawie indywidualnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12). Tymczasem sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, wymienionego w złożonym w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, konkretnego odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej jako dokumentu niestanowiącego informacji o sprawach publicznych. W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ani także błędnego zastosowania powołanych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy.

Kwalifikacja żądanego we wniosku z dnia 26 czerwca 2016 r. o udostępnienie odwołania od decyzji administracyjnej, jako dokumentu prywatnego stanowiła wynik stosowania prawa w realiach niniejszej sprawy, a nie wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Jako trafny należy uznać pogląd, że nie jest informacją publiczną odwołanie wniesione przez stronę postępowania jurysdykcyjnego od wydanej w stosunku do niej decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, gdyż stanowi ono dokument prywatny (zresztą tak jak i inne wnioski oraz pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Także w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot, który je wniósł nie zgadza z zapadłym rozstrzygnięciem, a więc składa oświadczenie woli żądając prowadzania postępowania odwoławczego. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Nie tylko ze względu na jego pochodzenie od osoby fizycznej, ale zawarcie w odwołaniu uwag i zastrzeżeń dotyczących interesu prawnego odwołującego się, które zawierają prywatną ocenę, co do wydanego aktu przez organ I instancji. Zatem odwołanie wnoszone w toku postępowania jurysdykcyjnego jest dokumentem prywatnym, który trafia do organu ze względu na przysługujące stronie w trybie art. 127 K.p.a. uprawnienie do zaskarżenia wydanej w I instancji decyzji. Jest to dokument wytworzony przez stronę postępowania, a nie przez organ administracji publiczne. Podzielić należy wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że odwołanie od decyzji administracyjnej jest dokumentem prywatnym, a to oznacza, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 75/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2018 r., sygn. II SAB/Kr 54/18

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, a także w przypadku innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nich informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13). Dodać także należy, że odwołanie od decyzji administracyjnej nie stanowi wspomnianego innego wystąpienia i oceny dokonywanych przez organy administracji publicznej

Należy jednak podkreślić, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15). Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci odwołania wniesionego do organu II instancji przez stronę postępowania jurysdykcyjnego. Wniosek ten dotyczył więc udostępnienia nie informacji zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny.

Nie mógł być zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wniosku w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym, będącym w posiadaniu organu faktycznie nie złożono. Skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazał się także niezasadny.

Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., art. 107 §§ 1 i 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro żądana informacja – udostępnienie odwołania od decyzji organu administracyjnego – nie ma charakteru informacji publicznej, to SKO w Warszawie zasadnie uznało, że wystarczyło wyłącznie poinformować wnioskodawcę o tej okoliczności. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zachodziły zatem okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania i wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania w sprawie.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalsZ. przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W konsekwencji nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto powyższe przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z powyżsZ. przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.