Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

Przedmiotem skargi J. U. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku J. U., Wójt Gminy [...] decyzją

z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem B. W.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że legitymuje się on orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2017 r. ([...]). Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od [...] lipca 2016 r. Jak zaznaczył organ art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne w rozpoznawanej sprawie nie może zostać przyznane.

W odwołaniu od decyzji J. U. opisując schorzenia ojca podała, że wymaga on opieki i pomocy. Jest u niego codziennie, robi wszystko, gotuje, pierze, robi zakupy, chodzi z ojcem do lekarza na rehabilitację. Jeśli wymaga tego jego stan zdrowia zostaje na noc. W jej ocenie decyzja jest krzywdząca, a niesprawiedliwym jest odmawianie opiekunowi osób niepełnosprawnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko ze względu na datę powstania niepełnosprawności.

SKO nie uznało odwołania i wymienioną na wstępie decyzją

z dnia [...] lutego 2018 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podało, że J. U. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem nie pracuje zawodowo. B. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty powstania nie da się ustalić. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z [...] stycznia 2017 r. wydano na okres od [...] lipca 2016 r. do [...] stycznia 2019 r. SKO powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Wynikająca z niego przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium wyjaśniło, że w kontrolowanej sprawie zachodzi inna przesłanka, która powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, a mianowicie sposób sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad ojcem. Nie mieszka ona bowiem razem z ojcem. Zamieszkuje w tej samej miejscowości, ale w odległości ok. 2,1 km od niego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni codziennie jeździ do ojca, pomaga mu w czynnościach życia codziennego, zapewnia opiekę lekarską.

Zdaniem SKO zakres i obraz opieki ze strony odwołującej, jaki wyłania się

z akt sprawy może być realizowany w takim samym stopniu chociażby w ramach usług opiekuńczych. Oznacza to, że J. U. nie sprawując stałej opieki nad ojcem nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Okoliczność pozostawania w pracy nie pozbawia córki prawnej i moralnej zdolności do sprawowania częściowej opieki nad rodzicami (np. po godzinach pracy) i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego.

Skargę na decyzję SKO do WSA w Rzeszowie wniosła J. U., wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wydaną decyzję oceniła jako krzywdzącą. Wyjaśniła, że opiekuje się ojcem, który obecnie ma 83 lata. Sprawuje nad nim stałą opiekę, jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Ze względu na stan zdrowia (udar, niedowład, szereg dolegliwości wieku starczego, m. in. cukrzyca, miażdżyca, choroba nowotworowa, niedoczynność nerek) wymaga codziennej opieki. Jest osobą niezdolną do samodzielnego życia. Wyjaśniła, że jest jedyną osobą która tę opiekę może sprawować i ją sprawuje od wczesnych godzin rannych do wieczora. Przebywa w domu ojca by pomagać mu

w czynnościach życia codziennego i zapewnia opiekę lekarską. Podjęcie tej opieki wykluczyło możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pogarszający się stan zdrowia ojca spowodował, że zrezygnowała z pracy we Włoszech i wróciła do domu rodzinnego by się nim opiekować. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie pozostaje na utrzymaniu męża, stąd wnioskuje o przyznanie świadczenia, które będzie przeznaczone na opiekę nad chorym ojcem.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postepowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowanej procedury. Zakres wspomnianej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a."), który stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a".

Z mocy zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Nadto w przypadku stwierdzenia uchybień skutkujących nieważnością decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. wykazała, iż przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie tychże decyzji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie jest kwestyjne, że skarżąca i jej ojciec spełniają przesłanki wymienione w ust. 1 pkt 4 cyt. wyżej artykułu, tj. na skarżącej jako córce B. W. ciąży obowiązek alimentacyjny (nie zachodzi przy tym przypadek, do którego odnosi się ust. 1a), nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zaś B. W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) zaliczony został do stopnia niepełnosprawności znacznego (ze wskazaniem m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji).

Odmowę jednakże przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki lub nad niepełnosprawnym ojcem B. W., Wójt Gminy [...] uzasadnił brakiem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przepis ten brzmi następująco: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub: 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Nadto wskazał, że powyższy przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po tym jednakże wyroku nie nastąpiły zmiany, które pozwalałyby na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia (niepełnosprawność B. W. istnieje od [...] lipca 2016 r., tj. od 83 roku życia).

W trafnej ocenie Kolegium, powyższa argumentacja nie może stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ten w obszernym uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 38/93 z dnia 21 października 2014 r., wyjaśnił istotę wyroku "zakresowego", jakim jest w/w wyrok i skutki takiego wyroku, wspierając się również orzecznictwem sądowoadministracyjnym, co słusznie skutkowało zanegowaniem argumentacji przedstawionej przez organ I instancji.

Należy więc podkreślić, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16 lex nr 2282068, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2593/16 lex nr 2332965, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16 lex nr 2326429). Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wyroku K 38/13 wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest uchylenie art. 17 ust. 16 u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenie, ani też wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w dzieciństwie, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw (23.10.2014r.). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści w/w przepisu zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy administracji mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana niekonstytucyjną.

Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wskutek wniesionego odwołania, okoliczność tę Kolegium prawidłowo uwzględniło, jednakże samo nie ustrzegło się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Otóż Kolegium wskazując, że skarżąca (wnioskodawca) nie zamieszkuje wraz z ojcem uznało, że nie sprawuje nad nim stałej opieki i nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a od ciążącego na niej z mocy prawa obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia jej możliwość sprawowania opieki np. po godzinach wykonywania pracy. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę, od spełnienia której zależy przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został jednakże w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (wg. wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, lec nr 2240790, "określenia stała i długotrwała wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie").

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2018 r. wynika, że skarżąca (wnioskodawca) wraz z pozostającym pod jej opieką ojcem (lat 84) zamieszkują odrębnie w tej samej miejscowości, w odległości ok. 2,1 km. B. W. jest po udarze, ma niedowład prawej strony ciała, porusza się po mieszkaniu za pomocą laski. Choruje na serce, cukrzycę, tętniaka jelita grubego, nowotwora prostaty z przerzutami na kości. Stan zdrowia i niepełnosprawność sprawia, że wymaga stałej opieki osoby drugiej. Obciąża to skarżącą, która w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji podała, że jest u ojca codziennie, "robi wszystko", gotowanie, pranie, wozi do lekarza, na rehabilitację, a jeżeli wymaga tego stan zdrowia zostaje na noc.

Wbrew stanowisku Kolegium, iż skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad ojcem, a tym samym nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej organ ten – jak wynika z lektury uzasadnienia skarżonej decyzji – w sposób zaledwie lakoniczny odniósł się do okoliczności opisanych w wywiadzie środowiskowym, a także w odwołaniu i przede wszystkim nie uzasadnił twierdzenia, iż skarżąca nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a wykonywanie przez nią w ramach opieki czynności mogą być wykonane "po godzinach wykonywania pracy". Tak samo lakoniczne i pozbawione bliższego wyjaśnienia jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż wyłaniający się z akt sprawy zakres i obraz opieki ze strony skarżącej może być realizowany w takim samym stopniu chociażby w postaci usług opiekuńczych przez powołane do tego instytucje.

Z uwagi na opisane wcześniej okoliczności związane ze sposobem sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem oraz rodzaj czynności wykonywanych w ramach tej opieki, nie kwestionując przy tym ciążącego na skarżącej względem ojca obowiązku alimentacyjnego Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż nie wyczerpują one kryterium stałości sprawowania tej opieki i dopiero zmiana okoliczności faktycznych w tym względzie powodować będzie możliwość ponownego ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, Kolegium niezasadnie wiąże spełnienie wymogu stałego sprawowania opieki przez skarżącą do wspólnego jej zamieszkiwania z ojcem. Warunek taki nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. W świetle tego przepisu, co oczywiste, nie można wykluczyć sytuacji, w której prawowanie opieki – chociażby ze względu na stan zdrowia osoby podopiecznej – wymagałby stałego z nią przebywania (w praktyce więc wspólnego zamieszkiwania), jednakże wymaga to każdorazowo szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia. W sprawie niniejszej okoliczności przemawiających za przyjęciem takiej sytuacji nie stwierdzono, Kolegium też ich nie wykazało.

Reasumując należy uznać, że wskazane przez organy obu instancji przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (brak wykazania spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności oraz sprawowania opieki w sposób stały) w rzeczywistości nie zachodziły, w związku z czym decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Zastosowanie w sprawie niniejszej tych przepisów w sposób w jaki uczyniły to organy prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej. W takiej sytuacji nie może tez być mowy o zachowaniu przez organy obu instancji wyrażonych w art. 7 K.p.a. zasad rzetelnej procedury (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nadto wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. jest zaskarżona decyzja. Wypada podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium podzieliło (błędne) stanowisko organu I instancji co do nieprzysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej), jednak uzasadniając swoją decyzję powołało się na inną przesłankę odmowy. Niezależnie od tego, że była ona zasadna, właściwym w tej sytuacji było podjęcie rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wynika wprost z powyższych rozważań dotyczących stosowania art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.