Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 425/18 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę J. U. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2018 r. nr [.]. i decyzję Wójta Gminy C. z dnia [..] stycznia 2018 r. nr [..].

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało na gruncie następujące stanu faktycznego i prawnego

Decyzją z dnia [..] stycznia 2018 r. nr [..] Wójt Gminy C. odmówił wnioskodawczyni J. U. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem B. W. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [..] stycznia 2017 r. ([..]). Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 6 lipca 2016 r. Jak zaznaczył organ art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne w rozpoznawanej sprawie nie może zostać przyznane.

W odwołaniu od decyzji J. U. opisując schorzenia ojca podała, że wymaga on opieki i pomocy. Jest u niego codziennie, robi wszystko, gotuje, pierze, robi zakupy, chodzi z ojcem do lekarza na rehabilitację. Jeśli wymaga tego jego stan zdrowia zostaje na noc. W jej ocenie decyzja jest krzywdząca, a niesprawiedliwym jest odmawianie opiekunowi osób niepełnosprawnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko ze względu na datę powstania niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], dalej SKO decyzją z dnia [..] lutego 2018 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że J. U. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem nie pracuje zawodowo. B. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty powstania nie da się ustalić. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [..] stycznia 2017 r. wydano na okres od 6 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2019 r. SKO powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Wynikająca z niego przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że w kontrolowanej sprawie zachodzi inna przesłanka, która powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, a mianowicie sposób sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad ojcem. Nie mieszka ona bowiem razem z ojcem. Zamieszkuje w tej samej miejscowości, ale w odległości ok. 2,1 km od niego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni codziennie jeździ do ojca, pomaga mu w czynnościach życia codziennego, zapewnia opiekę lekarską. Zdaniem SKO zakres i obraz opieki ze strony odwołującej, jaki wyłania się z akt sprawy może być realizowany w takim samym stopniu chociażby w ramach usług opiekuńczych. Oznacza to, że J. U. nie sprawując stałej opieki nad ojcem nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Okoliczność pozostawania w pracy nie pozbawia córki prawnej i moralnej zdolności do sprawowania częściowej opieki nad rodzicami (np. po godzinach pracy) i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego.

Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła J. U., wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydaną decyzję oceniła jako krzywdzącą. Wyjaśniła, że opiekuje się ojcem, który obecnie ma 83 lata. Sprawuje nad nim stałą opiekę, jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Ze względu na stan zdrowia (udar, niedowład, szereg dolegliwości wieku starczego, m. in. cukrzyca, miażdżyca, choroba nowotworowa, niedoczynność nerek) wymaga codziennej opieki. Jest osobą niezdolną do samodzielnego życia. Wyjaśniła, że jest jedyną osobą która tę opiekę może sprawować i ją sprawuje od wczesnych godzin rannych do wieczora. Przebywa w domu ojca by pomagać mu w czynnościach życia codziennego i zapewnia opiekę lekarską. Podjęcie tej opieki wykluczyło możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pogarszający się stan zdrowia ojca spowodował, że zrezygnowała z pracy we W. i wróciła do domu rodzinnego by się nim opiekować. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie pozostaje na utrzymaniu męża, stąd wnioskuje o przyznanie świadczenia, które będzie przeznaczone na opiekę nad chorym ojcem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2018 r. oraz decyzję Wójta Gminy C. z dnia [..] stycznia 2018 r. wskazał, że przeprowadzona kontrola legalności obu decyzji wykazała, iż przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie tychże decyzji z obrotu prawnego. Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Zdaniem Sądu poza sporem było, że skarżąca i jej ojciec spełniają przesłanki wymienione z ust. 1 pkt 4 cyt. wyżej artykułu, tj. na skarżącej jako córce B. W. ciąży obowiązek alimentacyjny (nie zachodzi przy tym przypadek, do którego odnosi się ust. 1a), nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zaś B. W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [. ]stycznia 2017 r. ([..]) zaliczony został do stopnia niepełnosprawności znacznego (ze wskazaniem m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji). Odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki lub nad niepełnosprawnym ojcem B. W., Wójt Gminy C. uzasadnił brakiem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub: 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd I instancji wskazał, że powyższy przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po tym jednakże wyroku nie nastąpiły zmiany ustawy, które pozwalałyby na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia (niepełnosprawność B. W. istnieje od 6 lipca 2016 r., tj. od 83 roku życia). Względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16 lex nr 2282068, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2593/16 lex nr 2332965, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16 lex nr 2326429).

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wskutek wniesionego odwołania, okoliczność tę Kolegium prawidłowo uwzględniło, jednakże samo nie ustrzegło się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Kolegium wskazując bowiem, że skarżąca (wnioskodawca) nie zamieszkuje wraz z ojcem uznało, że nie sprawuje nad nim stałej opieki i nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a od ciążącego na niej z mocy prawa obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia jej możliwość sprawowania opieki np. po godzinach wykonywania pracy. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę, od spełnienia której zależy przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został jednakże w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (wg. wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, lec nr 2240790, "określenia stała i długotrwała wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie"). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 stycznia 2018 r. wynika, że skarżąca (wnioskodawca) wraz z pozostającym pod jej opieką ojcem (lat 84) zamieszkują odrębnie w tej samej miejscowości, w odległości ok. 2,1 km. B. W.. jest po udarze, ma niedowład prawej strony ciała, porusza się po mieszkaniu za pomocą laski. Choruje na serce, cukrzycę, tętniaka jelita grubego, nowotwora prostaty z przerzutami na kości. Stan zdrowia i niepełnosprawność sprawia, że wymaga stałej opieki osoby drugiej. Obciąża to skarżącą, która w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji podała, że jest u ojca codziennie, "robi wszystko", gotuje, pierze, wozi do lekarza, na rehabilitację, a jeżeli wymaga tego stan zdrowia zostaje na noc. Wbrew stanowisku Kolegium, iż skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad ojcem, a tym samym nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej organ ten – jak wynika z lektury uzasadnienia skarżonej decyzji – w sposób zaledwie lakoniczny odniósł się do okoliczności opisanych w wywiadzie środowiskowym, a także w odwołaniu i przede wszystkim nie uzasadnił twierdzenia, iż skarżąca nie jest pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a wykonywanie przez nią w ramach opieki czynności mogą być wykonane "po godzinach wykonywania pracy". Tak samo lakoniczne i pozbawione bliższego wyjaśnienia było stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż wyłaniający się z akt sprawy zakres i obraz opieki ze strony skarżącej może być realizowany w takim samym stopniu chociażby w postaci usług opiekuńczych przez powołane do tego instytucje.

Z uwagi na opisane wcześniej okoliczności związane ze sposobem sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem oraz rodzaj czynności wykonywanych w ramach tej opieki, nie kwestionując przy tym ciążącego na skarżącej względem ojca obowiązku alimentacyjnego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Kolegium, iż nie wyczerpują one kryterium stałości sprawowania tej opieki i dopiero zmiana okoliczności faktycznych w tym względzie powodować będzie możliwość ponownego ubiegania się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W warunkach rozpoznawanej sprawy, Kolegium niezasadnie wiązało spełnienie wymogu stałego sprawowania opieki przez skarżącą do wspólnego jej zamieszkiwania z ojcem. Warunek taki nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wskazane przez organy obu instancji przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (brak wykazania spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności oraz sprawowania opieki w sposób stały) w rzeczywistości nie zachodziły, w związku z czym decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Zastosowanie w sprawie niniejszej tych przepisów w sposób w jaki uczyniły to organy prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej. W takiej sytuacji nie może tez być mowy o zachowaniu przez organy obu instancji wyrażonych w art. 7 K.p.a. zasad rzetelnej procedury (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nadto wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. była zaskarżona decyzja, gdyż nie została przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium podzieliło (błędne) stanowisko organu I instancji co do nieprzysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej), jednak uzasadniając swoją decyzję powołało się na inną przesłankę odmowy. Niezależnie od tego, że była ona zasadna, właściwym w tej sytuacji było podjęcie rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań dotyczących stosowania art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) błędne uznanie, iż decyzja organu wyższego rzędu została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2017, 1952), zwanej dalej u.ś.r., co w rezultacie doprowadziło do w ocenie sądu I instancji do braku zachowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady rzetelnej procedury oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej;

2) naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że fakt zamieszkiwania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w odległości ok. 2 km od miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej nie ma wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

3) naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO, mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ przepisu prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika postępowania;

5) błędne przyjęcie o naruszeniu przez SKO w [..] art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez powołanie się w zaskarżonej decyzji na te podstawę prawną, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a.

W związku z tym na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenie reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w [..] z dnia z dnia [..] lutego 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący kasatoryjnie wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W judykaturze akcentuje się, że świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka ta nie może być także fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż trudno uznać za osobę sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, gdy osoba ta studiuje stacjonarnie bądź odrębnie zamieszkuje od osoby niepełnosprawnej, choćby nawet odległość między obu osobami była nieznaczna. Z zasad doświadczenia wynika, że sprawowanie opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji oznacza konieczność sprawowania stałej opieki. Z akt przedmiotowej sprawy wynika zaś, że sprawowanie opieki przez J. U. nad niepełnosprawny ojcem sprowadza się do codziennych wizyt, w trakcie których gotuje, robi pranie, wozi do lekarza, na rehabilitacje, a jeśli wymaga stan zdrowia zostaje na noc. Tak zakreślony zakres opieki ogranicza się do podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane popołudniami, poza godzinami pracy. Codzienne obowiązki domowe są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność wykonywania takich czynności nie może zatem zostać potraktowana za coś nadzwyczajnego, uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Ponadto skarżąca kasatoryjnie zwróciła uwagę na przyczyny nie pozostawania przez J. U. we wspólnym gospodarstwie domowym, skoro z orzeczenia o niepełnosprawności ojca wynika, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. To wskazanie lekarskie przesądza, że B. W.musi mieć stałą opiekę, ze względu na ewentualne następstwa jej braku. Nie oferując takiej opieki J. U. wyklucza się z grona osób uprawnionych do otrzymania wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Te bezsporne okoliczności powodują, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ zakres sprawowanej przez nią opieki nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Opieka ta musi mieć charakter stał (realny i całodobowy), a przedstawiony przez skarżącą zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u. ś.r. nie można podzielić poglądu, że nawet codzienny kilkugodzinny jej pobyt u ojca oznacza, że jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy bowiem mieć na uwadze, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest w stanie i rzeczywiście będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Tylko wówczas można mówić o tym, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia następuje w celu sprawowania opieki. Jeśli zatem skarżąca opieki tej sprawować nie może przez wszystkie dni tygodnia, ponieważ zamieszkuje ona od ojca w odległości ok. 2 km, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Przepisu tego nie można stosować w sytuacji, gdy konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem zatrudnienia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż podniesiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest również niezasadny. Zastosowana przez SKO w [..] konstrukcja rozstrzygnięcia jest prawidłowa, a w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przedstawiono pełne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Zarzut ten należy uznać zatem za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów prawa materialnego, na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza, ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W obrębie tej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO w [..], mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. kształtują uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. powiązać z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a.

Skutku nie może także odnieść zarzut przytoczony w pkt. 5 skargi kasacyjnej, gdyż nie została w nim wskazana jedna z podstaw kasacyjnych określona w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznawana również w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania na czym polegała błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega z kolei na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. określony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej, gdyż jej autor nie wskazuje na czym miałaby polegać błędna interpretacja przepisów dokonana przez Sąd I instancji, ani też nie wskazuje, jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Z obowiązku tego nie wywiązał się autor skargi kasacyjnej także w zarzutach określonych w punktach 2. i 3. skargi kasacyjnej. Nie określił on bowiem czy Sądowi I instancji zarzuca błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, iż skarżący zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (vide: str. 2 skargi, gdzie czytamy "zastosowanie w sprawie niniejszej tych przepisów w sposób jaki uczyniły to organy ...", str. 5 skargi "Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy jednak stosować wyłącznie..."). Polega ono przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie art. 17 ust.1 u.ś.r.

Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże nie zostały one podniesione w skardze kasacyjnej, a tym samym skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Gdyby zaś przyjąć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach 2. i 3. skargi kasacyjnej odnoszą się do błędnej wykładni, czego wykluczyć się nie da, to nie zasługują one również na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.

J. U. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem. Z akt sprawy wynika, iż ojciec B. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stałą opiekę B. W. zapewnia jego córka wykonując wszystkie konieczne czynności każdego dnia przychodząc do miejsca zamieszkania ojca, a w razie potrzeby nocując również razem z nim. Hipotezą art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zostały objęte dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na które wskazała autor skargi kasacyjnej. Stąd tez wykładnię tego przepisu przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.