Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1182/17 w sprawie ze skargi M.W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz M. W. i Z. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

+

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wstrzymał użytkowanie instalacji do produkcji wyrobów z gumy, eksploatowanej przez R. S., prowadzącego działalność pod nazwą Zakład [...] S. R. z siedzibą w [...], przy ul. [...], w związku z wprowadzaniem przez podmiot korzystający ze środowiska substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia. W decyzji określono termin wstrzymania użytkowania instalacji, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania, po upływie 24 godzin od dnia gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wstrzymania i rozstrzygnął o wstrzymaniu użytkowania instalacji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin wstrzymania użytkowania instalacji upłynął w dniu 13 września 2016 r. Przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w [...] w dniu 21 września 2016 r. wizja lokalna wykazała, że instalacja nadal pracuje. Upomnieniem z dnia 23 września 2016 r. wezwano R. S. do niezwłocznego wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji oraz do poinformowania organu o realizacji tego obowiązku, do czego strona nie zastosowała się. W dniu 20 października 2016 r. Starosta [...] decyzją nr [...] udzielił R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji (stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2016 r.). W dniu 15 listopada 2016r. R. S. złożył wniosek o wznowienie użytkowania wstrzymanej działalności, w związku z ustaniem przyczyny wstrzymania, powołując się na art. 372 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.).

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wyraził zgodę na podjęcie przez R. S. wstrzymanej działalności uznając, że ustała przyczyna wstrzymania użytkowania tej instalacji, skoro strona otrzymała pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i Z. W., zamieszkujący w sąsiedztwie terenu, na którym R. S. prowadzi działalność w Zakładzie [...] S. R.. Odwołujący się od kilku lat kwestionowali działalność prowadzoną w tej instalacji i jej szkodliwość dla sąsiadów, zaznaczając, że jej uciążliwość związana z wyziewami chemicznymi nie ogranicza się do terenu należącego do R. S..

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. i Z. W.ch uznając, że nie posiadają przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Fakt zamieszkiwania w sąsiedztwie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tj. R. S., nie powoduje, zdaniem GIOŚ, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez WIOŚ, wpływa na prawa i obowiązki tych osób. Ta okoliczność stanowi jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, którego zaistnienie jest warunkiem koniecznym do uznania podmiotu za stronę postępowania. GIOŚ nadmienił, że Państwo W. pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. zostali poinformowani, że nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji prowadzonej przez R. S..

W skardze na powyższe postanowienie M. i Z. W. wnieśli o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania, co skutkowało błędnym stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego przez nich odwołania. Wyjaśnili, że na posesji nr [...] znajduje się szereg budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu artykułów z gumy i plastiku. Budynki te znajdują się w odległości kilku metrów od budynku mieszkalnego skarżących, zaś zakład zatrudnia 35 osób i prowadzona jest w nim produkcja, która powoduje emisję szeregu szkodliwych substancji. Używany jest klej [...], niezwykle szkodliwy, niebezpieczny dla środowiska, drażniący drogi oddechowe i skórę. Z Zakładu wydobywają się częste fale niezwykle silnego i uciążliwego odoru. Podniesiono, że [...] jest miejscowością uzdrowiskową, a przedmiotowy Zakład znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej C, co narusza art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2016, poz. 879). Zaznaczono, że Burmistrz Miasta [...]pismem [...] potwierdził sprzeczność działalności prowadzonej na działce nr [...] w [...] z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego od 1983 r. do chwili obecnej. W skardze powołano też stanowisko, zgodnie z którym uwzględniając fakt, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 P.o.ś. nastąpi już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, należy uznać, że przymiot strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, gdyż będą one posiadały interes prawny w tym, aby taki stan przestał istnieć.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Sąd doszedł do przekonania, że błędnie przyjęto, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na podjęcie przez R. S. działalności w Zakładzie [...] S. R. w [...], wstrzymanej decyzją WIOŚ z dnia [...] marca 2016 r. Zdaniem Sądu trzeba mieć na względzie, że prowadzący tę instalację nie wykonywał uprzednio decyzji WIOŚ nakazującej mu wstrzymanie tej działalności, w związku z nieposiadaniem koniecznego zezwolenia na jej prowadzenie. Stanowiło to wykroczenie z art. 360 P.o.ś. Upomnieniem z dnia 23 września 2016 r. wezwano R. S. do niezwłocznego wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji oraz do poinformowania organu o realizacji tego obowiązku, do czego strona się nie zastosowała. Trzeba też mieć na względzie, że początkowo R. S. otrzymał odmowne rozstrzygnięcie Starosty. Dopiero decyzją z dnia 20 października 2016 r. Starosta [...] udzielił R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji (stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2016 r.). Sąd wskazał, ze zgodnie z art. 28 k.p.a. przez stronę należy rozumieć każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z doktryną prawa oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Tka sytuacja zachodzi w odniesieniu do uprawnień skarżących, względem postępowania o wyrażenie zgody na podjęcie działalności przez przedmiotową instalację. M. i Z. W. także winni być stroną postępowania o wstrzymaniu użytkowania tej instalacji, a co za tym idzie zgody na podjęcie wstrzymanej działalności. Zdaniem Sądu, oprócz podmiotów, które mogą być zobowiązane na podstawie art. 364 P.o.ś. do wstrzymania określonej działalności, w postępowaniu tym powinny uczestniczyć również osoby posiadające interes prawny, a zatem posiadające przymioty strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Do tej grupy należy zaliczyć posiadaczy nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania działalności stanowiącej przedmiot postępowania. W momencie prowadzenia postępowania ich prawo do korzystania z nieruchomości będzie już bowiem naruszone. Wobec tego, skoro w decyzji wstrzymującej te podmioty winny posiadać przymiot strony, to podobnie w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności, przymiot strony również posiadają. Jeśli więc decyzja wstrzymująca pominęła w rozdzielniku skarżących, jakkolwiek odpowiadała ich interesom, można przyjąć, iż obarczona była wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jakkolwiek podnoszenie tej wadliwości nie leżało w interesie skarżących, a tylko oni legitymowani byli do żądania wznowienia tego postępowania, z tej przyczyny. Uciążliwość tej instalacji, jak konsekwentnie podnoszą skarżący, wykracza poza obszar, do którego tytuł prawny posiada jej właściciel. Postępowaniem, w którym ustala się dopuszczalne normy emisji substancji szkodliwych przez tę instalację, było postępowanie prowadzone przed Starostą [...] w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący z racji stałej uciążliwości zapachowej wynikającej z wprawienia tego przedsiębiorstwa w ruch, legitymują się aktualnym realnym interesem prawnym w jej rozstrzygnięciu. Winni zatem być stroną tego postępowania dotyczącego zgody na podjęcie działalności przez tę instalację. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu w pierwszym rzędzie będzie ustalenie, czy prowadzący instalację naruszenie usunął czy też nie.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 372 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017r., poz. 519, dalej: P.o.ś.) poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że M. W. i Z. W. posiadają interes prawny, a tym samym powinni być stroną postępowania prowadzonego z wniosku R. S. w trybie art. 372 P.o.ś., w sytuacji gdy:

- stroną postępowania w przypadku wznowienia czy wstrzymania działalności czy instalacji jest tylko podmiot, którego działalność czy instalacja jest przedmiotem postępowania, gdyż tylko on jest bezpośrednim adresatem uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji;

- naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny, a M. W. i Z. W. nie posiadają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, stąd nie mogą być jego stroną;

- brak materialnoprawnej podstawy, która kształtowałaby prawa i obowiązki M. W. i Z. W. w sferze będącej przedmiotem postępowania, a przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, a w przypadku wstrzymania czy wznowienia użytkowania instalacji tak rozumianego interesu prawnego brak, stąd brak podstaw do przyznania M. W. i Z. W. praw strony w postępowaniu;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 365, 367 i 372 P.o.ś. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że fakt pozostawania w sąsiedztwie instalacji uprawnia właścicieli nieruchomości sąsiadujących do bycia stroną postępowania, w sytuacji gdy z samego faktu występowania oddziaływania prowadzonej instalacji na nieruchomości sąsiednie, w tym przypadku nawet ewentualnego, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego dającego uprawnienia do występowania w charakterze strony w danym postępowaniu administracyjnym, brak bowiem jest materialnoprawnej podstawy regulującej prawa lub obowiązki właścicieli działek sąsiadujących z instalacją.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem I instancji było wyrażenie zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji, w trybie art. 372 P.o.ś. w związku z uzyskaniem przez R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Skoro więc strona usunęła przyczynę naruszenia, uzyskując stosowne pozwolenie, to użytkuje instalację w granicach prawa, nie naruszając przepisów prawa ochrony środowiska. Nie można więc uznać, że użytkowanie instalacji narusza prawa M. W. i Z. W.ch, bo obecnie żadne przepisy prawa nie są naruszane. Ponadto z samego faktu występowania oddziaływania prowadzonej instalacji na nieruchomości sąsiednie, w tym przypadku nawet ewentualnego, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego, dającego uprawnienia do występowania w charakterze strony w danym postępowaniu administracyjnym, brak bowiem jest materialnoprawnej podstawy regulującej prawa lub obowiązki właścicieli działek sąsiadujących z instalacją. Potencjalnie każda instalacja będzie powodowała oddziaływała na nieruchomości sąsiednie, co nie oznacza, że w każdym postępowaniu przymiot strony będą posiadali właściciele nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. i Z. W. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że gdyby ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania chciał wyłączyć stosowanie art. 28 k.p.a. i zawęzić krąg stron jedynie do podmiotu prowadzącego działalność, to zawarłby takie unormowanie wprost w przepisie, tak jak uczynił to w art. 185 ust. 1 P.o.ś. M. W. i Z. W. ponownie podnieśli, że jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z Zakładem [...] są bezpośrednio zainteresowani tym, czy jego działalność, która oddziałuje na ich interes prawny i faktyczny, będzie kontynuowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. tak w zw. z art. 372 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017r., poz. 519 - dalej: POŚ ) jak i w zw. z art. 365 i art. 367 POŚ.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 519 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1396), zwanej dalej "POŚ", wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. I tak, np. zgodnie z art. 185 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze.

Jednakże przepis art. 372 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 365 i art. 367, nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ). A jeśli tak, to nie można automatycznie domniemywać takiego wyłączenia i ograniczać kręgu stron tego postępowania – jak uczynił to Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Okoliczność, iż postępowanie zostaje wszczęte z urzędu nie oznacza, że nie obowiązuje w takim postępowaniu art. 28 k.p.a. Status strony w danym postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem uzależniony od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte ( lub mogło być wszczęte ) na żądanie strony czy też z urzędu.

Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w sprawie zastosowania instrumentów, o jakich mowa w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna" ustawy - Prawo ochrony środowiska, to wprowadziłby stosowne rozwiązanie, np. wymieniłby podmioty będące stronami tego postępowania. Tak ustawodawca uczynił przykładowo – jak już wyżej wskazano - w art. 185 ust. 1 POŚ.

W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajemnie, lecz uzupełniają się. Rolą odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Instrumenty administracyjne mają zagwarantować właściwy stan środowiska. Jednym z tych instrumentów jest możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska - w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko - obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Zasady ochrony środowiska dotyczą m. in. ochrony powierzchni ziemi, wód oraz powietrza. Naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego szkodliwego oddziaływania np. na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Postępowanie w przedmiocie nałożenia powyższych obowiązków ma doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym stanie rzeczy podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu tego negatywnego oddziaływania na środowisko mają interes w tym, aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Interes ten mający źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości jest więc interesem prawnym a nie faktycznym i powinien podlegać ochronie. A zatem, interes prawny właściciela określonej nieruchomości może pozostawać w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia) ( por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96, ONSA 1997/3/102).

Okoliczność, iż właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem cywilnoprawnym (odpowiedzialność cywilna ) nie wyklucza możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej podkreślono system środków ochrony ma charakter komplementarny. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (por. B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987/4/ 84, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 - niepubl., uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 wydana na gruncie art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.- ONSA 2000/1/6, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 339/05, LEX nr 196706, komentarz do art. 362 i art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II.).

Podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Tym samym także przepisy art. 322 – 328 POŚ, zamieszczone w dziale I –"Odpowiedzialność cywilna", zawartym w Tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", nie wykluczają prowadzenia postępowania na podstawie przepisów działu III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ) i nie niweczą uprawnień określonych podmiotów łączących się z przymiotem strony. Podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko nie mogą być zmuszane do inicjowania postępowania cywilnego i ponoszenia związanych z tym kosztów. Podmioty te mają prawo oczekiwać działania organów administracji na podstawie obowiązującego prawa i realizacji obowiązków obciążających organy z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, czy na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, mają prawo w nim uczestniczyć w charakterze stron (por. wyrok Naczelnego Sadu administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08 – CBOSA).

Podkreślić należy, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju - art.1 POŚ. Przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, a ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego (art. 3 pkt 13 POŚ). Przypomnieć też należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 POŚ ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a jeżeli jest mowa o powierzchni ziemi - rozumie się przez to naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka (art. 3 pkt 25 POŚ ) zaś przez powietrze rozumie się powietrze znajdujące się w troposferze, z wyłączeniem wnętrz budynków i miejsc pracy (art. 3 pkt 26 POŚ).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zgoda na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania ( art. 372 POŚ ).

M. W. i Z. W. zamieszkują w sąsiedztwie terenu, na którym R. S. prowadzi działalność w Zakładzie [...] S. R.. Od kilku lat M. W. i Z. W. wskazują na szkodliwość i uciążliwość tej działalności, związaną m.in. z wyziewami chemicznymi, podnosząc, że szkodliwość ta nie ogranicza się do terenu należącego do R. S.. Oddziaływanie działalności prowadzonej w Zakładzie [...] S. R. na nieruchomości położone w zasięgu tego oddziaływania - np. na teren sąsiednich nieruchomości - może utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). W tej sytuacji M. W. i Z. W. mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 372 POŚ. Mają interes prawny, aby uczestniczyć w niniejszym postępowaniu i chronić w toku tego postępowania przysługujące im prawa. Odrębną kwestią jest to, czy interes prawny M. W. i Z. W. został naruszony, co podlega jednak badaniu w toku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przypadku rozważania, czy określony podmiot ma przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym nie chodzi o to, czy interes prawny tego podmiotu został naruszony, ale czy taki interes prawny przysługuje temu podmiotowi. W tym przypadku jest to prawo własności przysługujące M. W. i Z. W. do nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność Zakładu [...] S. R., gdyż działalność ta wpływa na zakres korzystania z przysługującego im prawa.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, iż M. W. i Z. W. posiadają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie przez R. S. wstrzymanej działalności i tym samym zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.