Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 324/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 324/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) zapadłą w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W motywach pisemnych rozstrzygnięcia Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie (dalej PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm, dalej. pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o wymiarach w rzucie 5,00 m x 7,00 m (pow. zabudowy 35 m2), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. [...] - nakazał inwestorowi J. W. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego - parter i piętro, o wymiarach w rzucie 5,00 m. x 7,00 m (pow. zabudowy 35 m2), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. R.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2012 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] w J. zlokalizowany jest budynek gospodarczy. Jest to budynek murowany, dwukondygnacyjny - parter i piętro, wolnostojący, przykryty stropodachem. Budynek ma wymiary w rzucie 5,00 m x 7,00 m. Wysokość parteru wynosi 2,40 m, a wysokość piętra 2,20 m. Budowa budynku nie jest zakończona. Nie jest zakończona budowa schodów na piętro oraz nie są wykonane roboty wykończeniowe we wszystkich pomieszczeniach. Budynek wyposażony jest w wewnętrzną instalację elektryczną, z zewnątrz jest otynkowany. Obecny podczas kontroli inwestor oświadczył do protokołu, że w roku 1999 dokonał zgłoszenia w Urzędzie Gminy Ryglice o zamiarze budowy budynku gospodarczego i wobec niewniesienia sprzeciwu, po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, jeszcze w roku 1999 wybudował budynek w stanie surowym otwartym. Na dowód powyższego inwestor przedłożył uwierzytelnioną kserokopię pisma Urzędu Gminy Ryglice z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...] potwierdzającego, że nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego.

Dalej PINB podał, że za pismem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Burmistrz Ryglic przekazał uwierzytelnioną kserokopię zgłoszenia wraz z załącznikami, złożonego w Urzędzie Gminy Ryglice w dniu 6 lipca 1999 r., o zamiarze budowy budynku gospodarczego o pow. 35 m2 na działce nr [...] położonej we wsi J. zgodnie z załącznikiem mapowym. Na podstawie porównania kopii mapy sytuacyjnej i mapy załączonej do zgłoszenia organ I instancji stwierdził, że budynek gospodarczy został usytuowany niezgodnie ze zgłoszeniem.

PINB wskazał, że na podstawie kopii mapy sytuacyjnej i ewidencyjnej ustalono, że obecnie budynek znajduje się na działce nr [...] w J., powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów współwłaścicielami działki nr [...] w J. są M. i J. W. Działka nr [...] w J. (przed podziałem) była działką związaną z produkcją rolną - na działce tej znajdował się budynek mieszkalny, a zatem niewątpliwie omawiany budynek gospodarczy będący w budowie stanowił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) poprzez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że inwestor w roku 1999 rozpoczął budowę budynku gospodarczego, po uprzednim dokonaniu zgłoszenia w Urzędzie Gminy Ryglice. PINB powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) pr.bud., w myśl których pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji większej niż 4,80 m. Wskazał, że inwestor wybudował budynek piętrowy, którego nie obejmuje przytoczony wyżej przepis. Budowa budynku gospodarczego piętrowego wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor nie miał pozwolenia na budowę tego budynku. Podniósł, że z powyższego wynika, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego (piętrowego) o wymiarach w rzucie 5,00 m x 7,00 m (pow. zabudowy 35 m2), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. R., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem sprawę należy rozpatrywać w trybie przepisu art. 48 pr.bud.

Burmistrz Ryglic pismem z dnia 30 listopada 2012 r. znak [...] poinformował, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] w J. Gmina Ryglice nie został opracowany plan zagospodarowania przestrzennego. Dla budynku gospodarczego piętrowego nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W następnej kolejności zbadano, czy omawiana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie PINB omawiany gospodarczy nie narusza takich przepisów. W związku z powyższym w celu umożliwienia inwestorowi legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego - w oparciu o art. 48 ust. 2 pr.bud. - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 31 marca 2014 r. zaświadczenia burmistrza Ryglic o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo upływu terminu wskazanego w tym postanowieniu inwestor nie przedłożył w inspektoracie wymaganych dokumentów. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji stosownie do wskazań przepisu art. 48 ust. 4 pr. bud. nakazano inwestorowi wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor.

MWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące kręgu stron postępowania, a także ustalenia faktyczne dotyczące lokalizacji i gabarytów budynku będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem MWINB bezspornym jest, że w sprawie niniejszego budynku, nie można zastosować wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a pr. bud., ponieważ nie jest on budynkiem parterowym, a jego rozpiętość przekracza 4,8 m. Prawidłowe było więc zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 pr. bud., a więc wydanie w pierwszej kolejności postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Termin przedłożenia dokumentów określony w postanowieniu był, zdaniem organu odwoławczego, wystarczający, a inwestor nie wnosił o jego przedłużenie. Ponadto w treści postanowienia pouczono, że nieprzedłożenie dokumentów skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor podniósł, że 15 lipca 1999 r. uzyskał z gminy zgodę na budynek gospodarczy zgodnie z załącznikiem mapowym o powierzchni 35 m2. Organ administracji nie żądał określenia wysokości budynku. Z uwagi na brak funduszy budynek jeszcze nie jest skończony. W dniu 27 października 2009 r. zostało wykonane przyłącze energetyczne do budynku, na co żona skarżącego i współwłaścicielka nieruchomości M. W. wyraziła zgodę. Skarżący z młodszym synem W. wyprowadził się od żony. Wyjaśnił, że w tej chwili mieszka w domu o pow. 45 m2. z sześcioosobową rodziną (dwóch synów, córka, dwoje wnuków). W tej sytuacji, syn P. przystosował w tym budynku gospodarczym pomieszczenie, pozwalające na choćby prowizoryczne użytkowanie. Budynek nie ma wody ani kanalizacji, ponieważ jest to budynek gospodarczy z poddaszem. Skarżący wyjaśnił, że chciał zalegalizować budynek, ale gdy dowiedział się, że legalizacja będzie kosztować 25 tysięcy złotych to zrezygnował, gdyż nie dysponuje taką kwotą.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014 r., WSA wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą zostać uznane za zasadne. Odnosząc się do zarzutu, że budowa tego budynku była zgodna z dokonanym zgłoszeniem, w związku z czym nie stanowi samowoli budowlanej i nie może podlegać rozbiórce, Sąd przyznał, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego zostało przyjęte bez sprzeciwu, pomimo że nie sprecyzowano w nim wysokości planowanego budynku. Zauważył, że Wójt Gminy Ryglice powinien był wówczas wezwać o wyjaśnienie tej kwestii, a w przypadku ustalenia, że planowana inwestycja obejmuje budynek piętrowy (nie parterowy), powinien wnieść sprzeciw uzasadniając go faktem, że tylko parterowe budynki gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m podlegają trybowi zgłoszeniowemu (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia). Przesłanie skarżącemu pisma Wójta Ryglic z dnia 15 lipca 1999 r. informującego o niewniesieniu sprzeciwu mimo niewyjaśnienia powyższych okoliczności nie czyni jednak budowy tego budynku legalną. Sąd podkreślił, że skarżący wybudował zupełnie inny budynek niż ten, którego budowę zgłosił w 1999 r. Jedynie powierzchnia zabudowy (35 m2) jest zgodna ze zgłoszeniem, natomiast zarówno usytuowanie budynku na działce, jak i jego funkcja jest odmienna. Sporny budynek ma funkcję mieszkalną a nie gospodarczą, na co wskazuje umeblowanie pokoju na piętrze oraz balkon zlokalizowany na pierwszym piętrze na całej szerokości budynku. Zdaniem Sądu oceny tej nie zmienia okoliczność, że budynek nie jest podłączony do kanalizacji i nie ma przyłącza wodociągowego. Reasumując budynek, który faktycznie powstał, tak dalece odbiega od budynku zgłoszonego w 1999 r., że nie może być uznany za zbudowany z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalono w trakcie postępowania, że istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd wyjaśnił, że ustalenie, że doszło do wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obligowało organy nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 48 ust. 3 pr. bud., obowiązku dostarczenia określonych tym przepisem dokumentów. W sytuacji, gdy inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., PINB był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku - zgodnie z art. 48 ust. 4 pr. bud.

W skardze kasacyjnej J. W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 pr. bud. przez niezasadne jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zachodzą do tego przesłanki,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 pr. bud. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji budowy, a właściwy organ nie wezwał inwestora do pełniejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego ani też nie wniósł sprzeciwu co do jego realizacji;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 i 134 § 1 oraz 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w sposób szczegółowo wskazany w uzasadnieniu.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów spośród których dwa z nich okazały się uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 48 pr.bud. przez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniały do tego przesłanki oraz uchybienie art. 50 i 51 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji budowy, a właściwy organ nie wezwał inwestora do pełniejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego ani też nie wniósł sprzeciwu co do jego realizacji.

W art. 48 pr. bud. oraz art. 50 i 51 pr. bud. uregulowane zostały odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej. O ile w oparciu o art. 48 pr. bud. legalizacji podlegają obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o tyle na podstawie art. 50 i 51 pr. bud. postępowanie prowadzone jest w innych przypadkach aniżeli wymienione w art. 48 ust. 1 pr. bud. Stąd też w literaturze wskazuje się na istnienie hierarchii samowoli budowlanych, z racji na odmienne skutki naruszeń prawa w art. 48-49b pr. bud. oraz w art. 50 i 51 pr. bud. (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 651). Tryb z art. 50-51 pr.bud. stosowany jest do uchybień przepisom pr. bud. o mniej doniosłym charakterze aniżeli wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, w tym m.in. w stosunku do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia jednak niezgodnie z jego treścią. Obowiązkiem organu nadzoru budowalnego pozostaje każdorazowe ustalenie, w oparciu o którą regulację powinno zostać wszczęte i prowadzone postępowanie legalizacyjne. W niniejszej sprawie organy obu instancji, a następnie sąd I instancji zbyt pochopnie oraz automatycznie przyjęły, że zastosowanie powinien znajdować bardziej rygorystyczny tryb z art. 48 pr.bud.

Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę na to, że podaniem z 6 lipca 1999 r. dokonał prawidłowego zgłoszenia w Urzędzie Gminy Ryglice zamiaru realizacji budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w J. na działce nr [...], której był właścicielem. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy Ryglice pismem z 15 lipca 1999 r., nr [...], poinformował, że nie wnosi sprzeciwu co do realizacji budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 na działce nr [...], położonej we wsi J., w istniejącym siedlisku.

Skoro skarżący kasacyjnie dokonał zgłoszenia realizacji obiektu budowlanego, niezgodnym z prawem było przyjęcie, że wybudował na działce nr [...] obiekt bez wymaganego prawem zgłoszenia. W tym względzie sąd I instancji trafnie skonstatował, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego zostało przyjęte bez sprzeciwu, pomimo że nie sprecyzowano w nim wysokości planowanego budynku. W dalszej kolejności, sąd I instancji niezasadnie jednak dokonał przeniesienia odpowiedzialności z tytułu nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy na skarżącego kasacyjnie akceptując ustalenia poczynione przez organy obu instancji odnośnie nieprawidłowych gabarytów oraz przeznaczenia wzniesionego budynku. Tymczasem kwestie tego rodzaju powinny podlegać ocenie organów nadzoru z punktu widzenia przesłanek postępowania legalizacyjnego o którym stanowią art. 50 i 51 pr. bud, a nie przesądzać o zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 48 pr. bud. Oznacza to, że jeżeli WSA zauważył, że Wójt Gminy Ryglice powinien był dokładnie wyjaśnić charakter planowanej inwestycji, a następnie ewentualnie wnieść sprzeciw, to konsekwencjami zaniechania w tym zakresie, nie powinien zostać obarczony skarżący kasacyjnie. W tym sensie podmiot ten trafnie zwrócił uwagę na to, że stawiając budynek działał zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a Wójt nie żądał od niego wyjaśnień ani uzupełnień. Skarżący kasacyjnie działał w zaufaniu do organu władzy publicznej, dokonując przed rozpoczęciem robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. zgłoszenia. Z przedstawionych racji zaskarżony wyrok oraz poprzedzające jego wydanie decyzje organów obu instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji z ustalonego stanu faktycznego sprawy wyprowadził błędne konsekwencje odnośnie zastosowania w sprawie art. 48 pr.bud. Wyrok ten został jednak wydany na podstawie kompletnych akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), w pełnych granicach przedmiotowych (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sporządzone przez sąd I instancji uzasadnienie odpowiada wymaganiom o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję z [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. W niniejszej sprawie istota sprawy została w sposób dostateczny wyjaśniona z racji na to, że sam stan faktyczny nie budził wątpliwości, a zaistniały problem miał naturę ściśle prawną, sprowadzając się do zastosowania nieprawidłowej regulacji prawnej.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć zastosowanie trybu, o którym stanowi art. 50-51 pr. bud.

W pkt 2 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądził od MWINB na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na wskazaną kwotę złożył się uiszczony od skargi (500 zł) oraz od skargi kasacyjnej (250 zł) wpis. Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu z tytułu zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, albowiem w tych sprawach orzeka właściwy sąd wojewódzki na posiedzeniu niejawnym (por. art. 254 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).