Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. i K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących M. W. i K. P. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 578/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania M. W. i K. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. polegającej na wykazaniu wschodniej granicy działki nr ew. 2641 wg przebiegu odpowiadającego parceli gruntowej nr 445/1 wynikającego z aktów notarialnych z roku 1945 i 1958 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071/, art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027/, § 46 ust. 1 i 2, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/.

Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych M. W. i K. P. pismem z dnia 11 lutego 2008 r. ponownie zwróciły się o dokonanie zmian w ewidencji gruntów dotyczących wschodniej granicy działki nr ew. 2641 będącej ich współwłasnością na podstawie aktów notarialnych sporządzonych w 1945 r. i 1958 roku.

Domagając się zmiany przebiegu tej granicy podnoszą, iż wg treści tych umów notarialnych część sąsiedniej parceli gruntowej nr 3659/4 stanowiącej drogę, została włączona do parceli nr 445, wskutek tego nastąpiła zmiana granic i oznaczenia ich parceli na 445/1.

Zainteresowane zakwestionowały udzielone im przez organ wyjaśnienia i wniosły o wydanie decyzji administracyjnej celem skorzystania z drogi odwoławczej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta K. odmówił wykazania w operacie ewidencji gruntów zmian w przebiegu wschodniej granicy działki nr 2641 wg przebiegu odpowiadającego granicom parceli gruntowej nr 445/1 wynikającego z aktów notarialnych.

W uzasadnieniu wskazano, iż brak jest podstaw do zmiany na mapie ewidencyjnej dotychczasowego przebiegu granic przedmiotowej działki, a stan ewidencyjny działek nr 2641 i 2639 jest zgodny ze stanem prawnym. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 2641 i 2639 został wykazany na mapie ewidencyjnej podczas założenia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta K. na podstawie bezpośredniego pomiaru i stan ten nie uległ zmianie od 1972 roku. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta K. nie dokonano żadnych zmian w przebiegu granic działek na mapie ewidencyjnej, również osoby zainteresowane nie kwestionowały okazanego im wówczas stanu ewidencyjnego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami stan ewidencyjny tych działek zaistniały po modernizacji został ujawniony w księdze wieczystej nr 57100 dla działki nr 2641 i nr 31761 dla działki nr 2639.

Zdaniem organu zmiana zasięgu prawa własności na gruncie nie należy do kompetencji organu administracyjnego, występująca o to strona winna uzyskać aktualne dokumenty w tym zakresie i na tej podstawie żądać dokonania zmian w operacie ewidencyjnym.

W odwołaniu od tej decyzji M. W. i K. P. domagają się ponownego rozpoznania sprawy i zbadania zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

Powołując się na posiadane dokumenty, w tym akty notarialne z 1945 i 1958 roku oraz plany sytuacyjne podziału parcel katastralnych gminy K. N. w skali 1:2880 z lat 1954, 1955, 1958 i 1968 podniosły, iż podczas opracowywania ewidencji gruntów miasta K. popełnione zostało fałszerstwo polegające na przesunięciu granicy działki nr 2641 z działką nr 2639 o 3 metry w działkę nr 2641, a na niektórych planach znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dorysowano przekroczenie linii granicznych. W wyniku tych nieprawidłowości wschodnia granica działki nr 2641 pokrywa się z granicą na planach z 1954 roku i 1955 roku, a nie pokrywa się z granicą na planie z 1968 roku.

Pas gruntu pomiędzy działką nr 2641 i działką nr 2642/1 wynosi 6m, a powinien wynosić 3 m.

Po rozpoznaniu odwołania decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ naprowadził, iż w 1972 roku założona została ewidencja gruntów i budynków miasta K. na podstawie bezpośrednich pomiarów przeprowadzonych na gruncie.

W 1999 roku wykonana została modernizacja ewidencji gruntów i budynków, zaś projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji został zatwierdzony decyzją prezydenta z dnia[...] lutego 1999 roku.

Wg ustaleń poprzednicy prawni przedmiotowych działek brali udział w prowadzonych wówczas czynnościach techniczno-administracyjnych i nie wnosili zastrzeżeń do tych działek. Zatem stan ewidencyjny działek nr 2641 i 2639 zaistniały w konsekwencji tych zdarzeń prawnych jest obowiązujący.

Skarżące powołując się na umowy notarialne z 1945 i 1958 roku domagają się zmiany granic i przesunięcia jej przebiega o 3 m w stronę działki nr 2639, zaś właściciele działki nr 2639 sprzeciwiają się temu, a to wskazuje, że jest to spór o prawo własności.

Zmian w ewidencji można dokonywać na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych i aktów notarialnych.

Nawet ewentualny błąd popełniony przez 50 laty nie może być uwzględniony w sytuacji gdy granica jest sporna.

Zgodnie z § 86 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków żądając modyfikacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów strona winna przedłożyć odpowiednią dokumentację geodezyjną uzyskaną na przykład na potrzeby rozgraniczenia.

Decyzję tą zaskarżyły M. W. i K. P. do Sądu Administracyjnego zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu błędy formalne. Podkreśliły iż są właścicielami działki nr 3659/4 i nigdy tego prawa nie utraciły, posiadali je również ich poprzednicy prawni.

Z uwagi na fakt, iż przepisy nakładają na organ obowiązek utrzymania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, organ winien dokonać doprowadzenia mapy ewidencyjnej miasta K. do zgodności z aktem notarialnym nr 4368 i mapą z dnia 27.05.1958 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż można będzie dokonać zmian po dostarczeniu dokumentacji geodezyjnej uzyskanej w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnoszą skarżący.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami skargi, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami.

Sądy rozpoznają skargi w granicach danej prawy.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W sprawie objętej skargą organy geodezyjne wydały decyzję powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/.

Cytowane rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. Nr 240, z 2005 r., poz. 2027/.

Ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 21, poz. 125/ przepis art. 26 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne został zmieniony przez art. 6 pkt 3 z dniem 24 lutego 2007 roku.

W pierwotnym brzmieniu "minister właściwy do spraw architektury i budownictwa /.../ określi w drodze rozporządzenia".

Obecnie zaś "określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej".

W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. Nr 240, z 2005 r., poz. 2027/ wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Zmiany organów upoważnionych dokonano w nowelizacji ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r.

Równocześnie ta ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych.

Art. 17 cytowanej nowelizacji stanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz. U. Nr 228, poz. 1947/ zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli przez właściwego ministra do spraw środowiska.

Analiza treści art. 17 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji musi prowadzić do wniosku, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany przepisów w zakresie upoważnienia ustawowego. Tak należy rozumieć intencje ustawodawcy.

W przypadku przepisu art. 26 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach /.../ zmienił organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Podkreślić wypada, iż skutkiem tej zmiany regulacji z art. 6 jest zmiana organu, a nie jego nazwy. Wniosek taki wysnuć można z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o działach /.../, który do działu administracja publiczna przeniósł sprawy geodezji i kartografii pozbawiając tych spraw ministra stojącego na czele działu administracji publicznej, budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – art. 1 pkt 3 ustawy.

Dwa argumenty przemawiają za utratą mocy obowiązującej dotychczasowego rozporządzenia. Pierwszy z nich ma charakter konstytucyjny a drugi jest wynikiem wykładni przepisów ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej, a w szczególności jej art. 17, który jako zachowujące moc obowiązującą wskazuje niektóre z przepisów wykonawczych.

Argument a contrario pozwala wnioskować, że wszystkie nie wymienione akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy a więc 24 lutego 2007 roku.

Zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających.

Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, lecz musi on się znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wówczas należy wyraźnie przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie /co do treści i czasu/ zostają utrzymane w mocy.

Cytowana reguła nie budzi wątpliwości w doktrynie /patrz: S. Wronkowska, M. Zieliński "Zasady techniki prawodawczej", Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53/.

Wprawdzie obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz. U. nr 100, poz. 908/, w § 32 ust. 3 stanowi, iż "zmiana przepisu upoważniającego polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ" lecz w ocenie Sądu regulacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wg niego upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania, co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. Tylko taki model spełnia standard właściwy dla demokratycznego państwa prawa.

Sędziowie, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają Konstytucji i ustawom.

Przywołana zasada jednoznacznie wskazuje, że przepisy wykonawcze nie wiążą Sądu, jeżeli stwierdzi się, że naruszają Konstytucję i ustawy. Konsekwencją obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy pod warunkiem, że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z jego brzmieniem "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu".

Oznacza to, że upoważnienie ma być zawarte w ustawie i w celu jej wykonania ma mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym /ma określać organ właściwy do jego wydania/, przedmiotowym /ma określać zakres przekazany do uregulowania/ oraz treściowym /ma określać wytyczne dotyczące treści aktu/.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie tylko określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, ale równocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego.

Warunkiem koniecznym do tego, aby rozporządzenie obowiązywało musi:

- być wydane przez organy wskazane w Konstytucji,

- być wydane na podstawie i w celu wykonania szczegółowego upoważnienia ustawowego,

- być wydane przez organy wyraźnie określone w upoważnieniu ustawowym,

- regulować sprawy wyłącznie z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu do uregulowania i zgodnie z wytycznymi ustawowymi z upoważnienia.

Jeżeli rozporządzenie nie spełnia któregokolwiek z tych wymogów, to jest aktem sprzecznym z Konstytucją i nie może być uznane za akt obowiązujący.

Akt wykonawczy musi spełniać omówione wyżej wymogi, nie tylko w chwili jego wydania.

Jeżeli nawet spełniał je w dacie wejścia w życie, a później w wyniku zmiany stanu prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z datą wejścia w życie zmienionego stanu prawnego.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się taką właśnie zasadę walidacyjną.

Akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom /patrz: T. Borkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszyński, J. Stelina, I. Warzylewski "Zasady techniki prawodawczej", Komentarz, Warszawa 2003".

Nie ma racjonalnych powodów, które pozwoliłyby uważać, że zmiana organu upoważnionego do wydania danego aktu wykonawczego jest taką zmianą treści przepisu upoważniającego, która nie powoduje utraty mocy przez akt wykonawczy.

Jedynie te organy, które dysponują określoną w Konstytucji kompetencją do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego mogą je stanowić. Za taką wykładnią art. 87 ustawy zasadniczej przemawia konstytucyjny wymóg, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji/ - opinia wyrażona w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 28.06.2000 r. K 25/99 OTK 2000, nr 5, poz. 141.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta Miasta K. wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.

Naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności nie pozwala na dalszą kontrolę decyzji pod względem rozstrzygnięć merytorycznych.

O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/.