Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2450/10 w sprawie ze skargi H. T. i J. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty postanawia: 1. otworzyć zamkniętą rozprawę, 2. na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skierować do Trybunału Sprawiedliwości następujące pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa wspólnotowego: "Czy wykładnia art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiającego zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zakazuje wyłączenia - przez art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z 2006 r. Nr 195, poz. 1437, z 2008 r. Nr 197, poz. 1223 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1726) – z grona osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty, nieposiadającego obywatelstwa polskiego spadkobiercę właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego?" 3. zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał.

STAN FAKTYCZNY

I. Uwarunkowania historyczne

W dniu 18 marca 1921 r. został podpisany w Rydze Traktat między Polską a Rosją Radziecką i Ukrainą Radziecką ustalający przebieg granicy państwowej, w ten sposób, że granica ta przebiegała na północ od rzeki Zbrucz.

Po II Wojnie Światowej, w wyniku ustaleń podjętych na Konferencji w Jałcie ( 4-11 luty 1945 r.) został ustalony, w sposób odmienny niż w 1921 r., przebieg wschodniej granicy państwa polskiego. Obecnie granica ta przebiega w dużej części wzdłuż rzeki Bug. W związku z powyższym, znaczne obszary Polski (tzw. "Kresy Wschodnie") weszły w skład Socjalistycznego Związku Republik Radzieckich, a dokładnie znalazły się w obrębie Republik: Litewskiej, Białoruskiej i Ukraińskiej i są obecnie określane jako tzw. mienie zabużańskie.

Następstwem zmiany przebiegu granicy, w 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego (władza samozwańcza) zawarł układy z rządami: Ukraińskiej SSR, Białoruskiej SRR i Litewskiej SRR o ewakuacji ludności: ukraińskiej, białoruskiej, litewskiej oraz obywateli polskich (tzw. umowy republikańskie).

Umowy te ustalały jednolite zasady repatriacji ludności narodowości: ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej, rosyjskiej i litewskiej z terytorium Polski oraz Polaków i Żydów, będących obywatelami polskimi do dnia 17 września 1939 r., ze wschodnich obszarów II Rzeczypospolitej Polskiej, które po 1945 r. nie weszły w skład państwa polskiego. Umowy te odnosiły się także do kwestii majątkowych. Osoby ewakuowane były zmuszone do pozostawienia swojego mienia nieruchomego a także znacznej części mienia ruchomego. Z tego powodu, wartość całego, pozostawionego po przesiedleniu mienia, podlegała zwrotowi osobom przesiedlonym, na podstawie oszacowania ubezpieczeniowego, zgodnie z prawem obowiązującym w Polsce i danej republice radzieckiej.

Postanowienia umów republikańskich zostały następnie potwierdzone umowami rządowymi, które w latach 1945 – 1957 zawarł rząd polski z rządem radzieckim. Istotną jest zwłaszcza umowa dnia 21 lipca 1952 r. "o wzajemnych rozliczeniach, wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej". W umowie tej bowiem strony umowy m. in. uznały za całkowicie pokryte pretensje wynikające z umów republikańskich i roszczeń z tytułu umowy lipcowej z 1945 r. Dotyczyło to zarówno wydatków poniesionych w związku z organizacją repatriacji, jak i mienia pozostawionego przez osoby przesiedlone. Tym samym, państwo polskie przejęło na siebie cały ciężar finansowy, związany z realizacją praw osób przesiedlonych (tzw. Zabużan) do otrzymania rekompensaty za pozostawione na Kresach Wschodnich mienie (mienie zabużańskie), bez możliwości jakiegokolwiek regresu w tym zakresie do Związku Radzieckiego i jego ówczesnych republik a dziś niepodległych państw (Białorusi, Ukrainy i Litwy). Umowa ta zatem uniemożliwia zgłoszenie przez Zabużan ( i ich spadkobierców) swoich roszczeń w stosunku do w/w państw. Dla osób uprawnionych, jedyną możliwością otrzymania rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia położonego "za Bugiem", stanowią więc wyłącznie polskie regulacje prawne.

II. Okoliczności rozpatrywanej sprawy

Bracia: H. G. T. (mający obywatelstwo polskie) i J. M. A. T. (mający obywatelstwo f.) są spadkobiercami po babce – J. M. T. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...]).

J. M. T. wraz z: A. J. S., A. J. S. i A. S. była współwłaścicielką nieruchomości położonej w mieście L. (obecnie obszar Ukrainy) przy ul. A. [...]. Stanowił ją budynek mieszkalny, czterokondygnacyjny, murowany, o powierzchni zabudowy [...] m², wybudowany w 1908 r. Właściciele tej nieruchomości repatriowali się do Polski w 1945 r.

III. Postępowanie przed organem administracyjnym

W dniu [...] marca 2004 r. spadkobiercy w/w właścicieli mienia zabużańskiego wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa do rekompensaty za pozostawiony przez ich poprzedników prawnych majątek.

Decyzją organu I instancji (Wojewody Ś.) z dnia [...] lutego 2010 r. zostały przyznane - stosowne do wysokości udziałów we współwłasności mienia i wysokości udziałów w spadkobraniu - kwoty pieniężne: po [...] zł na rzecz A. S. i T. J. S. oraz po [...] zł na rzecz: H. G. T., B. M. T. i A. R. T. Natomiast, w pkt 5 decyzji organ odmówił przyznania świadczenia pieniężnego J. M. A. T., ponieważ nie posiada on obywatelstwa polskiego.

Od pkt 5 decyzji Wojewody Ś. odwołanie wnieśli H. G. T. i J. M. A. T.

W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji (Minister Skarbu) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś.

IV. Postępowanie przed Sądem I instancji

Na powyższą decyzję H. G. T. i J. M. A. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wnosili o ewentualne wystąpienie przez Sąd Wojewódzki z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w Luxemburgu, o wykładnię art. 18 TFUE.

Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi i twierdził, że kwestia dotycząca uprawnień Zabużan nie należy do ratione materiae stosowania prawa Unii Europejskiej. Organ podnosił też, że zasada niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo nie ma samodzielnego ani absolutnego charakteru.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2450/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. T. i J. M. A. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty (pkt 3 wyroku).

Zdaniem Sądu I instancji, wystąpienie z powyższym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej było zbędne. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że unormowanie prawa do rekompensaty zabużańskiej nie stanowi przedmiotu regulacji traktatowej. Sprawa ta należy tylko do prawa wewnętrznego, z którym decyzja odmawiająca przyznania prawa do rekompensaty zabużańskiej J. M. A. T. była zgodna.

V. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. (pkt 3 wyroku) H. G. T. i J. M. A. T. wnieśli skargę kasacyjną. Zarzucili w niej Sądowi I instancji, oprócz naruszenia przepisów proceduralnych, także naruszenie prawa materialnego, w tym:

a). postanowień Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), ze szczególnym uwzględnieniem art. 18 TFUE (zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową) oraz art. 20 TFUE (ustanawiającego obywatelstwo Unii) - poprzez ich błędną wykładnię. Prawo Unii Europejskiej znajduje bowiem zastosowanie w krajowym porządku prawnym - na mocy art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b). art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zakaz dyskryminacji) i art. 1 w zw. z art. 5 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji (prawo do respektowania własności) - poprzez ich niezastosowanie,

c). art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. ustawa zabużańska) w zw. z art. 64 ust. 2, w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut ten uzasadniano m. in. konstytucyjną zasadą ochrony prawa dziedziczenia i nakazem równego traktowania spadkobierców w podobnych lub zbliżonych sytuacjach prawnych. Ustawodawca bowiem nie może – zdaniem skarżących - tworzyć przepisów wyjątkowych, naruszających zasadę równej ochrony prawa dziedziczenia oraz zakazu dyskryminacji.

Ponadto, skarżący ponowili wniosek o zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 267 TFUE - pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu o następującej treści:

"Czy z punktu widzenia ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ustanowionej w art. 18 TFUE, postanowienia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są zgodne z prawem wspólnotowym w zakresie, w jakim wyłączają z grona osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej osoby (w tym spadkobierców) nie posiadających obywatelstwa polskiego ?"

Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Ministra, uregulowanie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, należało do kompetencji wyłącznych Rzeczypospolitej Polskiej - jako Państwa Członkowskiego. Sprawa ta, jako sprawa o "charakterze wewnętrznym" nie należała zatem do zakresu ratione materiae stosowania prawa Unii Europejskiej.

W dniu 30 stycznia 2012 r. organizacja społeczna – Helsińska Fundacja Praw Człowieka wystąpiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Sąd dopuścił w/w organizację do udziału w sprawie.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedstawiła swoje stanowisko merytoryczne w formie opinii amicus curiae, w której m. in. twierdziła, że ograniczenie przez ustawę zabużańską praw spadkobierców właścicieli mienia zabużańskiego, niemających obywatelstwa polskiego, nie znajduje żadnego, obiektywnego uzasadnienia w interesie publicznym. Fundacja wskazywała na art. 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka mówiący o prawie każdej osoby do poszanowania mienia, art. 14 Konwencji dotyczący zasady niedyskryminacji oraz powoływała się na orzecznictwo ETPC (sprawa Łuczak p-ko Polsce, wyrok z 27.11.2007 r., skarga nr 77782/01; sprawa Gaygusuz p-ko Austrii, wyrok z 16.09.1996 r., skarga nr 17371/90; sprawa Koua Poirrez p-ko Francji, wyrok z 30.09.2003 r., skarga nr 40892/98; sprawa Mazurek p-ko Francji, wyrok z 1.02.2000 r., skarga nr 34406/97).

POWODY WYSTĄPIENIA PRZEZ SĄD KRAJOWY Z PYTANIEM O WYKŁADNIĘ PRZEPISÓW PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ

Stosownie do art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów o Unii Europejskiej i o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie prejudycjalne jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu wg prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość w zakresie wykładni przepisu prawa Unii Europejskiej, to jest art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w odniesieniu do art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a to obligowało Sąd do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z przedstawionym w sentencji postanowienia pytaniem.

STAN PRAWNY

I. Prawo polskie

Aktualnie zagadnienie prawa do rekompensaty zabużańskiej reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418, z 2006 r. Nr 195, poz. 1437, z 2008 r. Nr 197, poz. 1223 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1726), która weszła w życie w dniu 7 października 2005 r. (ustawa zabużańska). Zgodnie z treścią tej ustawy:

Art.1.1. Ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie:

1) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności białoruskiej z terytorium Polski,

2) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego

ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski,

3) układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski,

4) umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR

zwanego dalej "prawem do rekompensaty".

1a.Prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.

2.Przepisy ust.1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Art.2. Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1

2) posiada obywatelstwo polskie.

Art. 3. 1. W przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

2. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

Art. 4. Prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne.

Art. 5. 1. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Art. 13.1. Prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z następujących form:

1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet:

a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo

b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo

c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo

d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych, albo

2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego (...).

2. Zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równiej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości.

Dodać w tym miejscu należy, że wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie ( SK 11/12) orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej - w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1195).

Przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło w dniu 30 października 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1195).

II. Prawo Unii Europejskiej

Wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Część pierwsza. ZASADY

Art. 1

1. Niniejszy Traktat organizuje funkcjonowanie Unii i określa dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji.

2. Niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej są traktatami stanowiącymi podstawę Unii. Oba Traktaty, mające taką samą moc prawną, określane są mianem "Traktatów".

Część druga. NIEDYSKRYMINACJA I OBYWATELSTWO UNII

Art. 18.

W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową.

Art. 20

1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.

2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Mają między innymi prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich (...).

III. Zastosowanie prawa Unii Europejskiej w analizowanej sprawie

1) Przewidziana w art. 18 TFUE zasada niedyskryminacji, ze względu na przynależność państwową, ma zastosowanie do materii, zakreślonej w/w Traktami.

Naczelny Sąd Administracyjny odróżnia pojęcie przynależności państwowej (w tym obywatelstwa) od możności swobodnego przemieszczania się i zamieszkiwania przez obywateli Unii. Obywatelstwo jest stosunkiem prawnym łączącym obywatela z określonym państwem. Swoboda przemieszczania się i przebywania jest zaś kategorią faktyczną i nie musi wiązać się ze zmianą obywatelstwa. Tym niemniej, mając na uwadze istnienie pojęcia obywatelstwa unijnego, które obywatelowi Unii Europejskiej daje określone prawa, dotyczące jego życia międzypaństwowego w obrębie Unii, Sąd wykłada w tej sprawie prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania w sposób szeroki. Na pogląd ten wpływa przede wszystkim specyficzna sytuacja, w jakiej znaleźli się Polacy po zakończeniu II Wojny Światowej, a zwłaszcza ci, którzy pochodzili z Kresów Wschodnich i całe swoje mienie pozostawili poza granicami obecnej Polski. Wielu z nich, z różnych powodów, głównie politycznych (obawa przed represjami) lub ekonomicznych, nie mogło wrócić do kraju, albo z tych powodów musiało kraj opuścić. Osoby te osiedlały się za granicą i tam zakładały rodziny, bardzo często zachowując jednak obywatelstwo polskie. Ich następcy prawni najczęściej jednak obywatelstwa polskiego już nie mają.

Na gruncie regulacji zabużańskich kwestia przenikania się kategorii obywatelstwa z faktycznym przemieszczaniem się ludności, wystąpiła też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się nigdy w tej materii wprost, ale w wyroku z dnia 15.12.2004 r. (K 2/04) wyraził zapatrywanie, iż uzasadnieniem dla przyznania przedmiotowej kompensacji obywatelom polskim (i ich rodzinom) było udzielenie pomocy tym, którzy manifestowali przywiązanie do obywatelstwa polskiego, a co wyrażało się właśnie wolą przemieszczania się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sytuacji uzależnienie przyznania spadkobiercom właścicieli mienia zabużańskiego prawa do rekompensaty zabużańskiej (prawa do świadczenia o charakterze socjalno-odszkodowawczym) od posiadania obywatelstwa polskiego, może de facto ograniczać w ten sposób swobodę obywateli Unii do przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. W ocenie Sądu zatem sytuacja, w której znajduje się J. M. A. T., mieści się w istocie w zakresie prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

2) Z tej przyczyny, chociaż materia unormowana w ustawie zabużańskiej - sensu stricto – nie stanowi ratione materiae prawa Unii Europejskiej, jednak, w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie zakładał istnienie sytuacji wchodzącej w zakres stosowania ratione materiae prawa Unii Europejskiej, gdy obywatel Unii korzystał z prawa do swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C-403/03 Egon Schempp przeciwko Finanzamt München V, Zb. Orz. str. I-06421, pkt 17 i 18, wyrok z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie C-209/03 Dany Bidar przeciwko London Borough of Ealing, Zb. Orz. str. I-02119, pkt 32 i 33, wyrok z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C-184/99 Rudy Grzelczyk przeciwko Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, Zb. Orz. str. I-06193, pkt 32 i 33, wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-224/98 Marie-Nathalie D’Hoop przeciwko Office national de l’emploi, Zb. Orz. str. I-06191 , pkt 28 i 29, wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Carlos Garcia Avello przeciwko państwu belgijskiemu, Zb. Orz. str. I-11613, pkt 23 i 24 oraz wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-224/02 Heikki Antero Pusa przeciwko Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, Zb. Orz. str. I-05763, pkt 16 i 17).

W taki sposób Trybunał postępował nawet w przypadkach, w których wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się lub status zainteresowanego - jako obywatela Unii - stanowiły jedyne punkty styczności z prawem Unii Europejskiej (wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Carlos Garcia Avello przeciwko państwu belgijskiemu, Zb. Orz. str. I-11613, pkt 23 i 24, wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-224/02 Heikki Antero Pusa przeciwko Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, Zb. Orz. str. I-05763, pkt 16 i 17 oraz wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie w sprawie C-403/03 Egon Schempp przeciwko Finanzamt München V, Zb. Orz.. Str. I-06421, pkt 13 i nast.). Obywatele Unii mogą bowiem powoływać się na prawo do swobodnego przemieszczania się nawet wtedy, gdy dana dziedzina lub świadczenie, którego się domagają, nie są uregulowane w prawie wspólnotowym (wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Carlos Garcia Avello przeciwko państwu belgijskiemu, Zb. Orz. str. I-11613, pkt 24 i 25, wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-224/02 Heikki Antero Pusa przeciwko Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, Zb. Orz. str. I-05763 pkt 17 i 22 oraz wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie w sprawie C-403/03 Egon Schempp przeciwko Finanzamt München V, Zb. Orz. str. I-06421, pkt 18 i 19). Zatem - zgodnie z orzecznictwem Trybunału - podstawowe swobody powinny być przestrzegane nawet tam, gdzie prawo Unii Europejskiej nie przewiduje regulacji, a dane kompetencje pozostają nadal w gestii państw członkowskich.

W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do swobodnego przemieszczania się należy stosować bezpośrednio i interpretować szeroko (wyrok z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-413/99 Baumbast i R przeciwko Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. str. I-7091, pkt 84–86 i 94, wyrok z dnia 19 października 2004 r. w sprawie C-200/02 Kunqian Catherine Zhu, Man Lavette Chen przeciwko Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. str. I-09925, pkt 26 i wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, Zb. Orz. str. I-264, pkt 34).

3) Nadmienić wypada, że za szerokim stosowaniem art. 21 TFUE (swoboda przepływu osób) wypowiedział się również rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer w opinii w sprawie C-386/02 Josef Baldinger przeciwko Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, Zb. Orz. str. I-08411. Status obywatela Unii ma bowiem stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji, korzystać w zakresie ratione materiae traktatu, z takiego samego traktowania wobec prawa, bez względu na przynależność państwową i z zastrzeżeniem wyraźnie przewidzianych wyjątków (wyrok z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C-184/99 Rudy Grzelczyk przeciwko Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, Zb. Orz. str. I-6193, pkt 31).

4) Dla rozpatrywanej sprawy szczególne znaczenie ma wyrok z dnia 26 października 2006 r. zapadły w sprawie C-192/05 K. Tas-Hagen i R. A. Tas przeciwko Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad, Zb. Orz. str. I-10451. W tym przypadku, u podstawy ograniczenia liczby potencjalnych beneficjentów świadczeń, przewidzianych przez ustawę za pomocą wymogu zamieszkiwania na terytorium Niderlandów, leżało życzenie ustawodawcy niderlandzkiego, aby ograniczyć obowiązek solidarności względem cywilnych ofiar wojennych, do tych tylko osób, które były związane ze społeczeństwem niderlandzkim w okresie wojny i po jej zakończeniu. Przesłanka zamieszkiwania na terytorium Niderlandów stanowiła tu więc wyraz stopnia związania tych osób ze społeczeństwem niderlandzkim.

W sprawie Tas – Hagen Trybunał ocenił, że wymóg zamieszkiwania na terytorium Niderlandów, nie mógł być uznany za środek zdatny do osiągnięcia zamierzonego celu bo nie stanowi wymogu dostatecznie odzwierciedlającego siłę związku wnioskodawcy ze społeczeństwem, na którym spoczywa względem niego obowiązek solidarności. Przesłanka zamieszkiwania na terytorium krajowym naruszała w tym wypadku zasadę proporcjonalności.

5) Wydaje się, że analogiczny cel przyświecał polskiemu ustawodawcy, który w ustawie zabużańskiej wprowadził w stosunku do byłego właściciela mienia zbużańskiego przesłankę domicylu dotyczącą daty 1 września 1939 r. oraz wymóg posiadania obywatelstwa polskiego, a - w stosunku do jego spadkobierców – wymóg posiadania obywatelstwa polskiego. Jak wyżej wspomniano, przesłanka domicylu - wobec byłego właściciela mienia - odnosząca się do daty 1 września 1939 r., została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12). Jedynym ograniczeniem w przyznawaniu prawa do rekompensaty zabużańskiej pozostaje obecnie zatem okoliczność posiadania przez osobę uprawnioną do świadczenia obywatelstwa polskiego.

6.) Źródłem prawa do rekompensaty zabużańskiej są umowy republikańskie z 1944 r. oraz umowy rządowe, zawierane w latach 1944 – 1945. Zaakcentować jednak trzeba, że umowy te dotyczyły tylko repatriantów. Osoby te pozostawiły swoje majątki poza obecnymi granicami państwa polskiego i z tego powodu, w imię solidarności narodowej, państwo polskie udzielało im pomocy w Polsce, w nowym miejscu zamieszkania. Prawo do rekompensaty zabużańskiej miało, w tym przypadku, charakter głównie socjalny, pomocowy. Prawo to do roku 2005 (do wejścia w życie ustawy zabużańskiej) miało też jedynie formę tzw. "prawa zaliczenia" (obecnie tę formę przewiduje art. 13 ust. 1 pkt 1 a-d ustawy zabużańskiej).

W umowach z lat 40-tych nie było jednak mowy o spadkobiercach repatriantów. Początkowe regulacje ustawowe, dotyczące mienia zabużańskiego, również nie zawierały postanowień odnoszących się bezpośrednio do spadkobierców Zabużan. Dopiero ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) formułowała expressis verbis takie prawo dla spadkobierców byłych właścicieli mienia zabużańskiego. Ustawa ta nie przewidywała jednak wymogu, by spadkobierca właściciela pozostawionego majątku musiał posiadać obywatelstwo polskie (art. 81 ustawy z 1985 r.). Takiego wymogu nie przewidywał też art. 212 kolejnej ustawy, uchwalonej już po przemianach społeczno - politycznych w Polsce, to jest ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 – tekst pierwotny).

Dopiero ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 – tekst pierwotny) wprowadziła - w stosunku do spadkobierców Zabużan – wymóg posiadania przez nich obywatelstwa polskiego oraz przesłankę domicylu w postaci obowiązku zamieszkiwania przez spadkobierców na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04) z dniem 27 grudnia 2004 r. w/w przesłanka domicylu, w stosunku do spadkobiercy właściciela mienia, przestała obowiązywać – jako sprzeczna z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

7.) Wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przez spadkobiercę właściciela mienia zabużańskiego przejęła obecnie obowiązująca ustawa zabużańska. Weszła ona w życie po akcesji Polski do Unii Europejskiej i po wydaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96), który dotyczył uprawnień Zabużan.

Mając na względzie krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu tego wyroku a także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt 2/04), ustawodawca polski uchwalił w 2005 r. nową ustawę zabużańską. Sam tytuł tej ustawy ("o realizacji prawa do rekompensaty...") oraz nazwa i rodzaj, obecnie przysługującego Zabużanom i ich spadkobiercom prawa, są odmienne niż było to dotychczas. Oprócz bowiem istniejącego dotąd "prawa zaliczenia" (art. 13 ust. 1 pkt 1 a-d ustawy zabużańskiej), wprowadzono świadczenie pieniężne (art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Wyboru świadczeń dokonuje osoba uprawniona.

Pojęcie "rekompensata" zawiera w sobie element odszkodowawczy, powiązany z obowiązkiem naprawienia szkody majątkowej. Prawo do rekompensaty zabużańskiej jest zatem obecnie prawem: publicznoprawnym, majątkowym i niezbywalnym. Nadal jest ono traktowane jako prawo o charakterze socjalno-odszkodowawczym, ale coraz bardziej jest już akcentowany charakter odszkodowawczy tego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.10.2012 r. (sygn. akt SK 11/12) mówiąc, że na skutek upływu czasu argument o wyłącznie socjalnym charakterze tego prawa utracił na znaczeniu i w odczuciu osób ubiegających się o to świadczenie, stanowi ono raczej odszkodowanie za utracone nieruchomości i za trudne warunki finansowe ich rodzin w przeszłości.

8) J. M. A. T. jest bezpośrednim spadkobiercą Polki - właścicielki mienia zabużańskiego (J. M. T.) tak samo, jak jego brat – H. G. T. (ojciec obu braci zmarł przed śmiercią swej matki). Jedynie zaś z tego powodu, że nie posiada obywatelstwa polskiego, z mocy w/w przepisów ustawy zabużańskiej, nie przysługuje mu prawo do rekompensaty. Nadmienić w tym miejscu wypada, że gdyby właścicielka mienia zabużańskiego dożyła otrzymania rekompensaty, otrzymała by kwotę stanowiącą 20% wartości pozostawionego przez nią majątku. Kwota ta weszłaby w skład spadku po niej. Na zasadzie zaś przepisów prawa spadkowego, aktywa te odziedziczyli by obaj bracia w częściach równych.

Zasada niedyskryminacji wymaga, by sytuacje porównywalne nie były traktowane w sposób odmienny. Ich zróżnicowanie jest wprawdzie możliwe, ale musi opierać się na uzasadnionych (w tym przypadku niezależnych od przynależności państwowej) przesłankach. Wobec spadkobierców Zabużan trudno za takie uznać, przedstawione na wstępie, historyczne źródła zobowiązań państwa polskiego w stosunku do samych repatriantów (tylko wobec osób ewakuowanych). Źródłem uprawnień spadkobierców Zabużan była bowiem zawsze, wyłącznie ustawa uchwalona przez parlament.

Ponadto, z uwagi na upływ czasu, przedmiotowe prawo traci coraz bardziej swój charakter "pomocowy" i w rzeczywistości staje się niejako swoistym prawem (sui generis). W odczuciu społecznym prawo do rekompensaty zabużańskiej nie jest już więc postrzegane jako rodzaj wsparcia (akt solidarności) państwa polskiego dla jego obywateli a jako odszkodowanie należne poprzednikom prawnym za utracony majątek. Podkreślić przy tym należy, że aktualnie: 1) ze względu na zakres zadań państwa i jego sytuację ekonomiczną, osoby uprawnione nie otrzymują – jak poprzednio - zwrotu wartości całego mienia pozostawionego, a mają prawo jedynie do 20% jego wartości, 2) na skutek uznania przez państwo polskie za całkowicie pokryte pretensje, wynikające z umów republikańskich i roszczeń z tytułu umowy lipcowej z 1945 r., spadkobiercy Zabużan (niezależnie od posiadanego obywatelstwa) nie mają prawa występować z roszczeniami odszkodowawczymi w stosunku do państwa, które przejęło majątki ich poprzedników prawnych ani w stosunku do jego następców, 3) ustawa ograniczyła termin składania wniosków o przyznanie rekompensaty zabużańskiej – do 31.12.2008 r.(termin prekluzyjny), 4) regułą jest też obecnie, że rekompensata zabużańska przybiera w praktyce postać tylko świadczenia pieniężnego, a nie "prawa zaliczenia"; w związku z tym, aby to uprawnienie uzyskać nie jest już konieczne nabywanie nieruchomości w Polsce, 4) jeśli repatriant żyje - otrzymuje świadczenie w należnej mu wysokości, a kwota ta (w przypadku jego śmierci) wchodzi w skład spadku, który dziedziczą wszyscy spadkobiercy – niezależnie od przynależności państwowej, 5) jeśli natomiast repatriant zmarł przed przyznaniem mu prawa do rekompensaty, przysługuje ona jedynie jego spadkobiercy posiadającemu obywatelstwo polskie i to w wysokości ograniczonej do jego udziału w spadku po zmarłym repatriancie, 6) w sytuacji, zaś gdy spadkobierca (albo jeden ze spadkobierców) nie ma obywatelstwa polskiego, ta część, która by mu przypadała (gdyby miał polskie obywatelstwo) jest "przejmowana" przez państwo.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona wyżej regulacja prawna, pozbawiająca nieposiadających obywatelstwa polskiego spadkobierców Zabużan prawa otrzymania rekompensaty zabużańskiej budzi wątpliwość pod względem zachowania zasady proporcjonalności a tym samym może naruszać zasadę zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Powyższe obligowało zatem Sąd do otwarcia zamkniętej rozprawy i wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, które udzieli odpowiedzi na przedstawione w sentencji postanowienia pytanie.

Jednocześnie, z mocy art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd postanowił zawiesić postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania przez Trybunałem.[pic][pic][pic][pic]