Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Wojewody z dnia 8 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. Spółki Akcyjnej w G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. Spółka z siedzibą w G. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym przy ul. S. 6 w G. na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał wnioskodawcę do dnia 6 sierpnia 2010 r. do:

- uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zarządem Dróg i Zieleni (zarządzenie nr 1693 Prezydenta Miasta z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych);

- przedłożenia zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, odbioru ścieków;

- z uwagi na okoliczność, że fragment działki nr [...], która objęta jest projektem zagospodarowania terenu leży w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków (decyzja [...] z dnia 29 grudnia 2004 r.), uzyskania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającą na prowadzenie prac budowlanych na działce nr [...];

- wykazania, że projektowane budynki spełniają wymogi określone w § 13 oraz w § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dotyczy zarówno budynków projektowanych jak istniejących oraz budynków, na które zostało wydane pozwolenie na budowę zlokalizowanych na działce nr [...]).

W zakreślonym terminie wpłynęło do organu pismo inwestora z załączonymi oświadczeniami właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i odbioru ścieków. Inwestor wskazał jednocześnie, że projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji, którego stałym członkiem jest Zarząd Dróg i Zieleni. Dodatkowo podkreślono, że jest to jednostka organizacyjna organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem chybione jest uzgadnianie decyzji organu "samego z sobą". Inwestor zaznaczył także, że w odniesieniu do części nieruchomości objętej załącznikiem graficznym do decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budynków koszar 1 i 2 pułku huzarów nie są przewidziane żadne zmiany zagospodarowania terenu oraz inwestor nie zamierza na nich prowadzić robót budowlanych. Do pisma został załączony dokument wskazujący, że projekt budowlany spełnia § 13 oraz w § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 czerwca 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zastrzeżenia do przedstawionego projektu złożyły: [...] Organ podniósł, że nie przedstawiono uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Zieleni. Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi wynika wprost z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który brzmi: zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Szczegółowe zasady uzgodnienia reguluje Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 04 listopada 2008 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych. Część działki nr [...], na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2004 r., znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W złożonej w dniu 06 sierpnia 2010 r. dokumentacji w projekcie zagospodarowania terenu ograniczono zakres opracowania, wyłączając fragment terenu wpisanego do rejestru zabytków. W dokumentacji złożonej w dniu 08 czerwca 2010 r. pozostał jednak projekt zagospodarowania terenu, który ten fragment obejmuje. Nie przedstawiono decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie prac na fragmencie działki wpisanym do rejestru zabytków. W przedstawionej analizie przesłaniania projektant wykorzystał § 13.1.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zezwala na zmniejszenie minimalnych odległości między budynkami nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. W § 3 w/w rozporządzenia zabudowę śródmiejską zdefiniowano jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Ulica S. w przeważającej części zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi, więc traktowanie tej części miasta jako zabudowy śródmiejskiej jest nadinterpretacją definicji. Niezależnie od tego przedstawione przez autora analizy usytuowanie projektowanych budynków A i C od istniejącego budynku B wykazuje jednoznacznie, że wymagania wynikające z § 13 rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków nawet przy założeniu, że zastosowano możliwość zmniejszenia odległości jak dla zabudowy śródmiejskiej.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr [...] Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie prace w zakresie budowy dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym na terenie nieruchomości przy ul. S. 6 w G., na działce nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie zostało wydane na wniosek z dnia 19 lipca 2010 r. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego. Teren inwestycji znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego: nr 0805 "[...] ", zatwierdzony uchwałą RMG z dnia 11 lipca 2002 r. W pkt 10 karty terenu nr 004-33 w/w planu, określono warunki, wynikające z ochrony środowiska kulturowego, m.in. poprzez następujące zapisy: "do zachowania gabaryty, kompozycja, detal architektoniczny i materiał elewacyjny (cegła ceramiczna) istniejących budynków oznaczonych na rysunku planu, jako obiekty o wartościach kulturowych". Na mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obiekty o wartościach kulturowych, oznaczone na rysunku planu, podlegają ochronie prawnej. Tym samym organ, przed wydaniem pozwolenia na prace przy przedmiotowych obiektach, winien uzyskać akceptację tych prac przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego na podstawie Porozumienia pomiędzy Wojewodą a Gminą Miasta. Dokumentacja projektowa obrazuje rozwiązania projektowe dla budowy dwóch wolnostojących budynków usługowych z garażem podziemnym, lokalizowanych w bardzo bliskim sąsiedztwie chronionego budynku nr 6 (zbliżenie projektowanych ścian budynku A - dochodzi do 2,40 m, zaś ścian budynku C - do 1,75 m). Oba projektowane budynki połączone zostały w kondygnacji podziemnej garażem, którego ściany okalają w całości budynek chroniony i zbliżają się do jego obrysu na odległość: od min. 0,60 m do max. 2,61 m. Dokumentacja techniczna nie przedstawia ani w rzutach, ani w przekrojach inwentaryzacji budynku chronionego, w tym głębokości jego piwnic i zewnętrznego wejścia do nich, jak i głębokości posadowienia ław fundamentowych. W części zaś dotyczącej garażu podziemnego, następuje zbliżenie jego ścian zewnętrznych do zewnętrznych elementów budynku chronionego: studzienki, okien piwnicznych i ich balustrady, murki ograniczające, schody zewnętrzne. W dokumentacji technicznej nie zawarto opracowania konstrukcyjnego, odnoszącego się do sprawdzenia zagrożeń dla statyki budynku chronionego, szczególnie podczas wykonywania robót ziemnych. Brak jest informacji o sposobach zabezpieczenia i ochrony ścian podziemia istniejącego budynku nr 6 w trakcie wykonywania głębokich wykopów. Zaprojektowane części podziemne obu budynków, bez jednoczesnego pokazania sposobu zabezpieczenia części podziemnej budynku chronionego, nie dają gwarancji zachowania jego dotychczasowej statyki, a tym samym zachowania zabytkowej substancji budynku. Ponadto, tak bliskie zaprojektowanie nowych budynków po obu stronach budynku chronionego, uniemożliwia ogląd części jego elewacji bocznych. Z uwagi na to, że dokumentacja projektowa nie daje dostatecznej gwarancji, że chroniony budynek nie ulegnie uszkodzeniu w trakcie budowy budynków A i C oraz z uwagi na negatywny wpływ nowoprojektowanych obiektów na zmiany w postrzeganiu walorów historycznej kompozycji zabytkowego obiektu, nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie. Uzgodnienie organ uzależnił, od przedstawienia rozwiązań projektowych, które jednoznacznie określą metody zabezpieczenia chronionego budynku nr 6 i zapewnią zachowanie historycznej kompozycji obiektu, której elementem składowym jest jego otoczenie przestrzenne, co jest gwarantem zachowania zabytkowych walorów chronionego budynku.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł inwestor, który podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości. Inwestor wskazał m.in., że projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji, którego stałym członkiem jest Zarząd Dróg i Zieleni, będący jednostką organizacyjną organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wymagane uzgodnienie zostało dokonane na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie także są zawarte zasady dotyczące obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku decyzji organu ochrony zabytków inwestor wskazał, że złożony projekt nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Natomiast, co do niespełnienia wymogów z § 13 oraz w § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestor wskazał, że w projektowanych budynkach nie są przewidziane mieszkania, a wyłącznie lokale usługowe. Ponadto okoliczny teren jest przewidziany pod zabudowę śródmiejską, której cechą charakterystyczną jest intensywna zabudowa, o czym przesądza również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2010 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponowił ustalenia, dotyczące przebiegu postępowania i uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna i nie budzi wątpliwości, co do legalności. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego wskazując, że przedmiotem projektu budowlanego podzielonego na dwie fazy, jest budowa dwóch budynków usługowych A i C wraz z garażem podziemnym. W drugiej fazie przewiduje się przebudowę istniejącego budynku dwukondygnacyjnego na budynek usługowy. Projekt zagospodarowania działki został opracowany dla całego zamierzenia budowlanego obejmującego budowę dwóch budynków oraz przebudowę istniejącego budynku. Obecnie na działce istnieją dwa budynki: dwukondygnacyjny i jednokondygnacyjny przeznaczony do rozbiórki. Projektowany budynek A znajduje się od północno-wschodniej strony działki, od północno-wschodniej granicy oddziela go dwukierunkowy zjazd do garażu podziemnego. W parterze budynku usytuowane są 2 lokale usługowe handlowo-ekspozycyjne z wejściem od strony ul. S. Pomiędzy nimi znajduje się wejście do klatki schodowej, obsługującej wyższe kondygnacje. Budynek ma 5 kondygnacji naziemnych i dach płaski. W budynku A komunikację pionową zapewnia klatka schodowa A oraz dźwig osobowy przystosowany do transportowania osób niepełnosprawnych. Projektowany budynek C znajduje się od południowo-zachodniej strony działki. W parterze budynku usytuowane są 2 lokale usługowe handlowo-ekspozycyjne z wejściem od strony ul. S. Pomiędzy nimi oraz dodatkowo od wewnętrznego dziedzińca znajduje się wejście do klatki schodowej, obsługującej wyższe kondygnacje. Budynek ma 5 kondygnacji naziemnych i dach płaski. W budynku C komunikację pionową zapewniają 2 klatki schodowe C i D połączone wspólnym przedsionkiem na parterze oraz dźwigi osobowe przystosowane do transportowania osób niepełnosprawnych. Oba budynki A i C są połączone wspólnym garażem podziemnym. Omawiana inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz Strzyża I, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska, nr LI/1516 z dnia 11 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 55, poz. 1317 z dnia 20 sierpnia 2002 r.) i leży w terenie oznaczonym symbolem 004-33-usługi. Na podstawie karty terenu do w/w planu strefa nr 33 oznaczona jest funkcją lub strefą z wyszczególnieniem funkcji preferowanej - usługi. Zgodnie więc z zapisami prawa lokalnego, na danym terenie funkcją dominującą są usługi. W zaprojektowanych budynkach A i C na kondygnacjach II-V przewidziano lokale usługowe, w każdym z lokali mogą być zatrudnione nie więcej niż 4 osoby.

Przedłożony projekt zagospodarowania działki nr [...] nie posiada uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni - zarządzenie nr 1693 Prezydenta Miasta z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych na budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych. Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi wynika z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...] z dnia 29 grudnia 2004 r. część działki nr [...] znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązano inwestora m.in. do uzyskania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie prac budowlanych na fragmencie działki nr [...], a której inwestor nie uzyskał. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie prace w zakresie budowy dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym na terenie działki nr [...]. W opinii wskazano, że przedłożona dokumentacja obrazuje rozwiązania projektowe dla dwóch wolnostojących budynków usługowych z garażem podziemnym w bardzo bliskim sąsiedztwie chronionego budynku nr 6. Zbliżenie projektowanych ścian budynku A dochodzi do 2,4 m, zaś ścian budynku C do 1.75 m. Oba projektowane budynki połączone zostały w kondygnacji podziemnej garażem, którego ściany okalają w całości budynek chroniony nr 6 i zbliżają się d jego obrysu na odległość od 0,6 m do 2,61 m. Ściany projektowanego garażu wraz z innymi elementami również są usytuowane zbyt blisko 0,21 m w stosunku do objętego ochroną obiektu. Projekt budowlany nie spełnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków wynikających z zasad ochrony środowiska kulturowego. Przedłożona analiza zacienienia-usytuowania projektowanych budynków A i C od istniejącego budynku B wykazuje bezspornie, że wymagania wynikające z przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zostały spełnione. Wymagania wynikające z § 13 Rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków. Ponadto w załączonej dokumentacji brak jest rzutów, przekrojów, które pokazują nawiązanie do budynku nr 6, jego głębokości piwnic i zewnętrznego dojścia do nich, głębokość posadowienia ław fundamentowych. Brak opracowania konstrukcyjnego odnoszącego się do sprawdzenia zagrożeń dla statyki budynku chronionego. W opisie technicznym i w informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie zawarto informacji o sposobach zabezpieczenia i ochrony ścian podziemia istniejącego budynku nr 6. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego. Ponieważ inwestor, nie usunął braków wymienionych w postanowieniu w określonym terminie, słusznie organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną. To inwestor starający się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć organowi kompletną dokumentację i projekt budowlany ze wszystkimi uzgodnieniami i opiniami. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkie strony i jego postępowanie było prawidłowe. Organ odwoławczy odniósł się do regulacji zawartej w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. oraz wyjaśnił, że prowadzone postępowanie, sprowadza się do kontroli zaskarżonej decyzji, która jest poprawna.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiódł inwestor, domagając się jej uchylenia w całości oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją przyznano, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje konieczności dokonania uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca ponowiła argumentację jak w odwołaniu, a także wskazała, że Zarząd Dróg i Zieleni jest jednostką organizacyjną Prezydenta Miasta, który jest organem uprawnionym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym chybione jest nakładanie obowiązku uzgadniania decyzji z jednostką działającą w ramach struktur organu decyzyjnego. Ponadto przedmiotem inwestycji nie jest wykonanie lub zmiana istniejącego wjazdu lub wyjazdu na nieruchomość. Inwestycja jest tak zaprojektowana, aby skorzystać z istniejącego rozwiązania komunikacyjnego, co nie wymaga żadnych dodatkowych uzgodnień. Ponadto skarżąca podniosła, że inwestycja jest planowana na terenie, o który toczy się spór przed organami ochrony zabytków. Projekt nie przewiduje na nim wzniesienia jakiegokolwiek obiektu oraz jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu tej części nieruchomości. Ponadto postanowienie negatywnie opiniujące planowane roboty budowlane, w ocenie skarżącej, jest wydane bez podstawy prawnej i nie może rzutować na planowaną inwestycję. Skarżąca wskazała, że orzekające organy przedwcześnie uznały, że część terenu, na którym jest planowana inwestycja jest wpisana do rejestru zabytków. Toczą się bowiem dwa postępowania administracyjne w tej sprawie: wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2004 r. o wpisie do rejestru zabytków oraz wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą samą decyzją o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu budynków koszar 1 i 2 pułku huzarów. Obydwa postępowania stanowią zagadnienie wstępne dla oceny czy teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską. Odnosząc się do zarzutu jakoby braku nasłonecznienia dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków, skarżąca wskazała, że rozważania organów są zbyt ogólnikowe, a ponadto projekt nie przewiduje lokalizacji lokali mieszkalnych, a część pomieszczeń w lokalach usługowych nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi. Rozważania organów rozmijają się całkowicie ze złożonym projektem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko reprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (które zostało przytoczone powyżej) i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2011 r. skarżąca ponowiła argumentację reprezentowaną w toku postępowania, w tym dotyczącą niezasadnego żądania uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Zarządem Dróg i Zieleni. Również jej zdaniem, nie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zezwalającej na prowadzenie prac budowlanych na działce nr [...]. Organ odwoławczy błędnie przyjął, jakoby przedmiotowa działka leżała w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r. Skarżąca od początku podnosiła, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wraz ze szkicem stanowiącym integralną część decyzji nie wymienia działki [...] jako obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Wobec rozbieżności pomiędzy sentencją i uzasadnieniem decyzji, a jej załącznikiem, skarżąca złożyła wniosek o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W wyniku złożonego wniosku Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie, w którym wyjaśnił, że działka, mimo jej nie wymienienia w sentencji wcześniejszej decyzji, wchodzi w granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W następstwie złożonego zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] zostało uchylone zaskarżone postanowienie i jednoznacznie stwierdzono, że treść sentencji oraz uzasadnienia nie daje podstaw do uznania działki nr [...] jako obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W rezultacie Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał nowe postanowienie [...] z dnia 17 marca 2011 r. stwierdzające, że działka nr [...] nie jest w żadnej części wpisana do rejestru zabytków. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że na rzekomo wpisanej do rejestru zabytków części działki, nie będą prowadzone żadne prace budowlane. Taka decyzja w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie była wymagana. Odnosząc się do zarzutu niezgodności przedłożonej analizy zacienienia skarżąca stwierdziła naruszenie § 13 Rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą przeszklone powierzchnie lokali użytkowych nie mogą być utożsamiane z oknami sensu stricte w innych pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, o których mowa w tym przepisie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2448/06. Podkreśliła, że wbrew treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w projekcie budowlanym nie zostały przewidziane pomieszczenia mieszkalne. Z załączonego zaś do pisma z dnia 6 sierpnia 2010 r. studium wynika jednoznacznie, że dla lokali użytkowych zaprojektowanych na I kondygnacji projektowanych budynków wymogi zostały spełnione. Bezpodstawne są jakiekolwiek wymagania stawiane projektowi budowlanemu przez organy ochrony zabytków, które nie posiadają do tego kompetencji. Świadczy to o nie zapoznaniu się z treścią dokumentacji projektowej. Nadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy są bowiem zobowiązane do sporządzenia jasnego, przekonywującego uzasadnienia, w którym zostaną przedstawione dokonane ustalenia i wnioski. Z analizy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego, będącego podstawą wydanej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie Spółka Akcyjna w G. kwestionowała decyzję Wojewody z dnia 8 listopada 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...], która odmawiała zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3).

Natomiast z art. 35 ust. 3 Ustawy wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym art. 35 ust. 4 Ustawy stanowi nadto, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu 14 lipca 2010 r. postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ pierwszej instancji. Nie jest to rozstrzygnięcie zaskarżalne, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Rzeczone postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 182/09).

Przedmiotowym postanowieniem zobowiązano inwestora do "dostarczenia i uzupełnienia niżej wymienionych dokumentów i nieprawidłowości" w zakreślonym przez organ terminie. Jednak tylko jeden, z czterech nałożonych tym postanowieniem obowiązków, został w ocenie organu prawidłowo wykonany, a mianowicie inwestor przedłożył oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw mediów (energii, wody, ciepła i odbioru ścieków). Ta okoliczność pozostawała poza sporem w niniejszej sprawie.

Wyprzedając analizę zasadności podanych przez organ pierwszej instancji powodów, dla których nie został uwzględniony wniosek inwestora i w konsekwencji została wydana decyzja odmowna, w pierwszej kolejności poczynić należy uwagę natury ogólniejszej, która jednak z punktu widzenia dokonanej oceny będzie miała przesądzające znaczenie.

Zauważyć należy, że zawarta w ustawie Prawo budowlane regulacja prawna w wielu przypadkach dostarcza wątpliwości, co do warunków przyznania podmiotom uczestniczącym w procesie inwestycyjnym, w tym także inwestorowi uprawnień wynikających z tej ustawy. W takich też przypadkach koniecznym jest, poza wykładnią językową powołanych przepisów, zastosowanie wykładni systemowej, funkcjonalnej, a zatem regulacji wynikających np. z praw przyznanych jednostce w Konstytucji RP (więcej patrz W. Skrzydło, Konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 32).

Podkreślenia wymaga również istotna dla sprawy okoliczność, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Temu służy m.in. przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawione kwestie powinny zatem stanowić dla organu administracji architektoniczno-budowlanej dyrektywę wykładni przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego.

Zdaniem Sądu, powyższa dyrektywa nie została zachowana w toku niniejszego postępowania.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy należy również stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Decyzje te naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przyczyn szczegółowo wskazanych poniżej.

U podstaw odmowy przez organ zatwierdzenia projektu budowlanego i nie udzielenia pozwolenia na budowę leżało nie usunięcie przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w przedmiotowym postanowieniu.

Pierwszą nieprawidłowością, która w ocenie organu, nie została usunięta przez inwestora, był brak uzgodnienia projektu budowlanego z Zarządem Dróg i Zieleni. W postanowieniu wskazano na obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z tym organem oraz na zarządzenie nr 1693 Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie określania zasad i trybu przygotowywania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych - budowę lub przebudowe dróg publicznych przez inwestorów inwestycji nie drogowych. Powołując się na brak tego uzgodnienia, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odmownej ograniczył się do przytoczenia treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wskazał na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2008 r. Tak samo uczynił też organ odwoławczy. Przy czym oba organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a przed wszystkim nie wyjaśniły dlaczego takie uzgodnienie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest wymagane. Przywołany przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy, wskazany w uzasadnieniu decyzji, stanowi o zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającej m.in. na budowie obiektu lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Także przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych zasadniczo mówi o budowie i przebudowie dróg publicznych. Z treści zaś decyzji, nie wynika jakie prace objęte planowaną inwestycją w świetle przywołanej przez organy regulacji prawnej, miałyby warunkować to uzgodnienie. Jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z twierdzeniami inwestora, nie zamierzał on wykonywać ani zmieniać istniejącego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, a projekt inwestycji zakładał skorzystanie z już istniejącego rozwiązania komunikacyjnego. Jednak okoliczności te nie były przedmiotem jakikolwiek ustaleń dokonanych przez organ. Już same tylko te okoliczności wskazują na wadliwość wydanych w tym zakresie decyzji.

Ponadto w toku całego postępowania inwestor zaprzeczał w ogóle zasadności nałożenia na niego obowiązku poczynienia takiego uzgodnienia. To stanowisko inwestora należy podzielić, choć nie wszystkie przywołane przez niego argumenty mogą zasługiwać na aprobatę. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że Miasto jest miastem na prawach powiatu. Stosownie zaś do przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2007 nr 19, poz.115) - w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem nie może nasuwać wątpliwości, że właściwym zarządcą drogi - ulicy S. w G. jest Prezydent Miasta. Ponadto, co jest istotnym, Zarząd Dróg i Zieleni jest jednostką budżetową Miasta. Przeniesienie zaś zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza wszak przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia innej jednostce organizacyjnej obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal Prezydent Miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w graniach miasta na prawach powiatu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5 może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 lit. a ustawy o drogach publicznych - zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiedniego: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W konsekwencji też, wskazana w przedmiotowym postanowieniu jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką przy pomocy, której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, jak i do jej uzgodnienia. Zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ, a domaganie się dostarczania takiego uzgodnienia w takiej sytuacji jest prawnie nieuzasadnione. Jak słusznie wskazał inwestor - "Prezydent nie może uzgadniać decyzji sam ze sobą". Uzgodnienie takie powinno być zostać dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę - co do istoty, i to w taki sposób, aby mogło zostać poddane kontroli czy to organu odwoławczego czy właściwego sądu administracyjnego.

Dlatego też w świetle poczynionych powyżej rozważań, decyzje obu instancji w tym zakresie, należy uznać za nieprawidłowe.

Drugim brakiem, który w ocenie organu powinien być, a nie został usunięty przez inwestora, był brak zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac budowlanych na działce nr [...]. Jak bowiem wskazano postanowieniu z dnia 14 lipca 2010 r. fragment tej działki, która objęta jest projektem zagospodarowania terenu, leży w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków - decyzja [...] z dnia 29 grudnia 2004 r.

Również i w tym przypadku, co należy podkreślić, organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy inwestor planuje wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych na tym fragmencie działki. A inwestor podnosił, że w tym miejscu nie są przewidziane zamiany zagospodarowania terenu i nie zamierza tam prowadzić żadnych robót budowlanych. Przedłożył też projekt ograniczający zakres opracowania bez fragmentu tego terenu. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji "w złożonej w dniu 06.08.2010 r. dokumentacji w projekcie zagospodarowania terenu ograniczono zakres opracowania, wyłączając fragment terenu wpisanego w ramach III zespołu koszarowego do rejestru zabytków pod nr A-1229. W dokumentacji złożonej w dniu 08.06.2010 r. pozostał jednak projekt zagospodarowania terenu, który ten fragment obejmuje". Jednak pomimo istnienia rozbieżności w przedłożonych dokumentach oraz wątpliwości w tym zakresie, organ ich nie wyjaśnił i nie poczynił żadnych ustaleń. Także organ odwoławczy mimo, że w odwołaniu inwestor wskazywał, iż projekt nie przewiduje prowadzenia prac na tym obszarze, nie odniósł się do tej okoliczności.

Ponadto trzeba tu wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten nawiązuje do regulacji zawartej w art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie, do których to przepisów, do wniosku o pozwolenie na budowę należy m.in. dołączyć wymagane przepisami szczególnymi pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim ich uzyskaniu przez inwestora.

Niewątpliwie, uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego obciąża inwestora. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy istniała uzasadniona wątpliwość czy można uznać, że sporny fragment działki jest wpisany do rejestru zbytków. Z materiału dowodowego przedstawionego przez inwestora wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (w dniu 19 grudnia 2009 r.) zwrócono się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2004 r. - w zakresie granic obszaru wpisu do rejestru zabytków ustalonych w załączniku graficznym do tej decyzji, stanowiącym integralną część jej rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że granica wpisu zabytku, obejmuje część działki o nr ewidencyjnym [...]. Postanowienie to, zostało jednak zaskarżone do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który uchylił je w całości. Jednak, co jest ważnym, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 17 marca 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, wyjaśnił istniejącą wątpliwość i stwierdził, że działka nr [...] przy ulicy S. 6 w G. nie jest wpisana do rejestru zabytków woj. Tu trzeba podkreślić, że wątpliwość w zakresie granic obszaru wpisu, była wynikiem rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji, a załącznikiem graficznym do tej decyzji, stanowiącym integralną część jej rozstrzygnięcia. Co wskazuje, że decyzja z dnia 29 grudnia 2004 r. od początku jej istnienia w obrocie prawnym nie obejmowała fragmentu spornej działki. Przy czym na istnienie tej rozbieżności wskazała strona, co uszło uwadze organu. Zatem w tych okolicznościach sprawy, organy obu instancji, przedwcześnie uznały, że na inwestorze spoczywa obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w trybie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie obejmowała bowiem fragmentu działki nr [...]. Można tu dodać, że zostało zainicjowane również postępowanie wznowienie (pismo z dnia 15 lutego 2010 r., dołączone do skargi).

Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dodatkowo powołał się na negatywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartą w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2010 r. W tym miejscu należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż niezależnie od nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ pierwszej instancji zwrócił się również o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji "z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo budynku oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obiekt o wartościach kulturowych". Przywołane przez organ odwoławczy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków zostało wydane już po zapadnięciu odmownej decyzji organu pierwszej instancji i nie dotyczyło (ani nie miało związku) z nałożonym na inwestora obowiązkiem. W tym przypadku, podstawę prawną uzgodnienia stanowi art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, a następuje ono w trybie art. 106 k.p.a. I co jest ważnym, ciężar uzyskania tego uzgodnienia nie obciąża inwestora, lecz organ. Poza sporem było również w sprawie, że przedmiotowe postanowienie negatywnie opiniujące inwestycję zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Abstrahując od merytorycznej treści opiniującego postanowienia, należy zauważyć, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylając je, wskazał nie tylko na obowiązek uwzględnienia zmian stanu prawnego lecz również, co jest istotnym, nakazał "ściśle przestrzegać swojej właściwości ustawowej nie wchodząc w kompetencje organów nadzoru budowlanego i architektonicznego". Przepis art. 39 ust. 3 Prawa Budowlanego uległ zmianie, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 5 maja 2010 r., Nr 75, poz. 474). Obecnie, jak i w dacie wydawania decyzji, przepis ten brzmi: W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem obiektów. Stosownie zaś art. 5 tej Ustawy - do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ponadto art. 8 ust. - 3 do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa m.in. w art. 39 ust. 3 wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o których mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Niezależnie jednak od wskazanych powyżej zmian w regulacji prawnej, trzeba podkreślić, że organ pierwszej instancji zwrócił się pismem datowanym na dzień 14 lipca 2007 (winno być 2010 r.) o dokonanie przedmiotowego uzgodnienia i mimo braku odpowiedzi, w dniu 10 sierpnia 2010 r. wydał decyzję. Zaś z akt administracyjnych nie wynika, aby w momencie wydawania decyzji, upłynął termin określony w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Jeżeli organ dokonuje uzgodnienia, to winno być ono dokonane zgodnie z wymogami prawa i w granicach przez nie wyznaczonych. Dodać należy, że przywołane postanowienie w uzasadnieniu organu odwoławczego było nieprawomocne i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Dlatego wobec powyżej przywołanych naruszeń prawa i uchybień, również w tym zakresie, decyzje obu instancji należy uznać za wadliwe.

Przechodząc dalej, to w ostatnim punkcie postanowienia z dnia 14 lipca 2010 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że projektowane budynki spełniają wymogi określone w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (co miało dotyczyć "zarówno budynków projektowanych jak istniejących oraz budynków, na które zostało wydane pozwolenie na budowę zlokalizowanych na działce nr [...]"). Można tu zauważyć, że organ nakładając zobowiązanie nie sprecyzował w jaki sposób "należy wykazać" spełnienie tych wymogów. A okoliczność ta, nie pozostaje obojętna dla prawidłowej oceny czy zobowiązanie to zostało wykonane. Tym bardziej, że w wykonaniu nałożonego obowiązku inwestor przedłożył dokument pt. "dokumentacja wykazująca spełnienie wymogów określonych w § 13 oraz § 60 wymogów, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Dokumentacja ta, w ocenie inwestora, wykazywała spełnienie tych wymogów. Jednak organ pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska. Organ uznał, że traktowanie tej części miasta jako zabudowy śródmiejskiej (co uzasadniało przyjęte w dokumentacji zmniejszenie odległości minimalnej pomiędzy budynkami) jest nieprawidłowe, a nawet przy złożeniu możliwości zmniejszenia odległości "wymagania z § 13 Rozporządzenia nie są spełnione dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków". Przy czym organ szerzej nie uzasadnił swojego stanowiska, a z treści uzasadnienia nie wynika, aby przedłożona przez inwestora dokumentacja była przedmiotem głębszej analizy. Zwłaszcza, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany, dotyczył dwóch budynków usługowych z garażem podziemnym. Powołanie się przez organ pierwszej instancji, na nie spełnienie warunków dla mieszkań na I kondygnacji projektowanych budynków, w tej sytuacji nasuwa zastrzeżenia. Poddaje to pod wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny przez organ pierwszej instancji (podobnie, jak oceny dokonanej przez organ odwoławczy). W złożonym odwołaniu inwestor podniósł, że nie przewiduje żadnych mieszkań w projektowanych budynkach, a w szczególności na ich I kondygnacji. A przede wszystkim inwestor wskazał, że inwestycja jest planowana w miejscu, gdzie sąsiednie nieruchomości są lub będą zabudowane intensywnie, a obejmuje ona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - obszar intensywnej zabudowy śródmiejskiej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do powyższych zarzutów zgłoszonych przez inwestora w odwołaniu, a zwłaszcza do zarzutu dotyczącego charakteru zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził jedynie, że przedłożona analiza zacienienia - usytuowania wykazuje bezspornie, że nie zostały spełnione wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia oraz nie zostały spełnione wymagania dla mieszkań na I kondygnacji zaprojektowanych budynków. Organ również nie uzasadnił w jakikolwiek sposób swojego stanowiska. Nie wiadomo jakie okoliczności legły u jego podstaw. Należy tu podkreślić, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, ponownie rozpatruje tą samą sprawę administracyjną. Organ odwoławczy nie podjął nawet próby zweryfikowania stanowiska inwestora i podniesionych przez niego zarzutów (chociażby w oparciu o przedłożoną dokumentację). Nie uczynił tego, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi. Nie może też budzić wątpliwości, że organy kwestionując prawidłowość przedstawionej analizy w dokumencie złożonym przez inwestora, winny szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, a także poczynić niezbędne w tym zakresie ustalenia.

Również z tych powyżej wskazanych przyczyn decyzje te nie mogą zostać uznane za prawidłowe.

Niezależnie od poczynionych uwag, to organ odwoławczy powinien dążyć do naprawienia uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji, a jeżeli ich nie dostrzega, to narusza te same przepisy, co organ pierwszej instancji. Ocenie tego organu winno podlegać postanowienie nakładające obowiązki na inwestora.

Podsumowując, przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że ustalony stan faktyczny sprawy jest niepełny (co uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów prawa) i dowodzą, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte ze wskazanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na uchybienia tym też przepisom, Sąd zwrócił uwagę, na początku swoich rozważań.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.c.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, to w konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 ( 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę w odwołaniu, zasadniczo ograniczając się podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje się do oceny i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, w tym zweryfikuje prawidłowość obowiązków nałożonych na inwestora. Organ uwzględni przy tym charakter zamierzonej inwestycji (budynki usługowe), a także sytuację związaną ze statusem działki, na której ma zostać ona zrealizowana. Organ przeprowadzi też dokładne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, w powyżej wskazanym zakresie, w konsekwencji, którego rozstrzygnie o istnieniu lub o braku podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Przy czym wyda decyzję, zawierającą uzasadnienie zgodne z przepisem art. 107 ( 3 k.p.a. Mając na uwadze, że w przypadku gdy inwestor neguje i nie zgadza się ze stanowiskiem organu, to należy odnieść się do zgłaszanych przez niego zarzutów, dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. Organ winien przy tym kierować się celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, którym jest takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany, o ile zostaną spełnione wymogi prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z treścią art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim wyroku.