Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2910/14 w sprawie ze skargi Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Opole zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu – utworzenie ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zobowiązał inwestorów do wstrzymania prowadzonych na podstawie powyższego pozwolenia robót budowlanych i decyzją z tego samego dnia nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 sierpnia 2011 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Opole uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Po przedłożeniu przez inwestora projektu zamiennego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 § 1 K.p.a. zatwierdził:

1. projekt budowlany zamienny – elewacja zachodnia budynku usługowego przy ul. [...] (w zakresie wykonania na elewacji zachodniej budynku 8 pionowych pasów okiennych zamiast 5 pasów okiennych – stanowiących załącznik nr 1 decyzji),

2. projekt budowlany zamienny – projekt techniczny zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej budynku usługowego przy [...] (w zakresie wykonania w całym obiekcie systemu automatycznego wykrywania pożaru i alarmowania – stanowiący załącznik nr 2 decyzji, integralną część przedmiotowego projektu stanowi: Dokumentacja powykonawcza, branży elektrycznej – System sygnalizacji pożaru) wraz z projektem architektoniczno – budowlanym przebudowy i nadbudowy niskiej części budynku usługowego przy ul. [...] oraz projektem zagospodarowania działki

oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora budowy [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 154 § 2 oraz art. 104 § 1 K.p.a. zmienił decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie uzupełnienia projektu zagospodarowania działki zawartego w projekcie architektoniczno – budowlanym przebudowy i nadbudowy niskiej części budynku usługowego przy ul. [...] o projekt dr inż. arch. P. O. opracowany na potrzeby posadowienia zbiornika na sprężone powietrze łącznie z lokalizacją tego zbiornika na działce nr [...], który stanowi załącznik nr 1 niniejszej decyzji.

Pismem z dnia 30 maja 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.) na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem organu jakkolwiek dyskusyjna jest kwestia dopuszczalności zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w trybie art. 155 K.p.a. poprzez wprowadzenie zmian w zatwierdzonym projekcie, to jednak wobec niejednoznaczności regulacji prawnej z całą pewnością nie można poczytywać jej jako rażącego naruszenia prawa. Następnie organ wskazał, że w pierwotnym projekcie budowlanym brak jest danych technicznych obiektu charakteryzujących jego wpływ na środowisko i jego wykorzystanie na zdrowie ludzi, czyli danych, które powinien zawierać projekt. Wskazano też, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] grudnia 2008 r. była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1047/11) uznał zarzut skargi dotyczący niekompletności zatwierdzonego projektu budowlanego i rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego za nieuzasadniony. Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest zatem dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 155 K.p.a., a żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zmianie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto, zmieniając decyzję, organ powołał się na interes społeczny, jakim jest "utworzenie ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej, który będzie służył mieszkańcom miasta Opola, jak również mieszkańcom innych regionów", a wprowadzenie zmian jest "konieczne dla prawidłowego, zgodnego z przeznaczeniem, użytkowania obiektu po zakończeniu jego budowy". Projekt zamienny zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w precyzyjny sposób wskazuje usytuowanie zbiornika, a rozwiązań tych nie przewidywał projekt podstawowy. Nadto zgodę na zmianę decyzji z dnia 30 sierpnia 2011 r. wyraziła Wspólnota Lokalowa [...] "w zakresie ustawienia zbiornika na sprężone powietrze – wykonanie fundamentu pod zbiornik".

Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, wnosząc o jej uchylenie oraz wskazując, że projekt budowlany przebudowy nie zawiera danych technicznych obiektu charakteryzujących jego wpływ na środowisko i na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie oraz jego wykorzystanie, co jest naruszeniem wówczas obowiązującego § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na tryb kontrolowanego w sprawie postępowania oraz przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 art. 51 Prawa budowlanego. Na tym etapie projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących projektu budowlanego. Oznacza to również stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, że dopiero w razie spełnienia wymagań w nim określonych organ zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje się decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Na tym etapie postępowania organ nie tylko dokonuje sprawdzenia kompletności dokumentacji, ale także oceny sporządzenia projektu zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również oceny co do zgodności projektu z przepisami z zakresu planowania przestrzennego i przepisami warunków technicznych. Zatwierdzenia projektu zamiennego nie dokonuje się więc automatycznie, a w razie stwierdzenia niemożliwości zatwierdzenia projektu organ zobowiązany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzji, którą wydaje organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie można uznać za decyzję "związaną", a tym samym istnieje możliwość jej zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. w razie spełnienia wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Organ w postępowaniu naprawczym zobowiązany jest do oceny przedłożonego projektu zamiennego pod względem zgodności z wyżej wymienionymi wymogami i nie było przeszkód do zmiany decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego na podstawie art. 155 K.p.a.

Jak podkreślił Sąd, w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym ocenie organu podlegała jedynie decyzja zmieniająca z dnia [...] grudnia 2011 r., a nie decyzja zmieniona z dnia [...] sierpnia 2011 r., która była zweryfikowana w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi, które dotyczą postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Rozpoznając sprawę ponownie, zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien dokonać oceny, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nie naruszył rażąco art. 155 K.p.a. W tym zakresie Sąd wskazał na trzy przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 155 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy to jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał oceny czy PINB, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nie naruszył rażąco art. 155 K.p.a., podczas gdy organ ten badając decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2011 r., dokonał szczegółowej oceny w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia przez organ powiatowy art. 155 K.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako wadliwy należało ocenić drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przedstawiony jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten wskazuje jedynie, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponieważ jednak naruszenie to jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, to wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie mógł być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04).

Uchylając na ww. podstawie prawnej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazywał na konieczność oceny przez ten organ, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie narusza rażąco art. 155 K.p.a. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, zmieniając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. organ powołał się na interes społeczny, jednakże pominął to, że kontrolując tą decyzję również ograniczył badanie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jedynie do tej kwestii. Przesłanka "interesu społecznego" nie jest natomiast jedyną wymienioną w art. 155 K.p.a. Organ odwoławczy przywołał przy tym podstawę prawną wydania zmienianej decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jednakże nie podjął się oceny, czy zmiana decyzji z dnia 14 grudnia 2011 r. nie spowodowała rażącego naruszenia właśnie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym też zakresie trafnie objaśniał Sąd pierwszej instancji tok procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego oraz wskazywał, że znajduje do niej zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ zmieniając zatwierdzony projekt budowlany zamienny musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi tam warunkami, zaś organ prowadzący postępowanie nieważnościowe winien ocenić, czy zmiana ta nie wypełnia warunków stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa". Pominięcie tej kwestii przez organ odwoławczy słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego faktycznie od tej oceny się uchylił. Zatwierdzony projekt budowany zamienny, który został następnie zmieniony przez inwestora, składa się na dokumentację projektowanego obiektu budowlanego jako całość. Musi zatem spełniać ustawowe wymogi do jego zatwierdzenia i realizacji, w tym te o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego, gdyż w przeciwnym przypadku inwestycja w wyniku tej zmiany naruszałaby prawo. To z kolei mogłoby prowadzić do sytuacji uchybienia normom prawnym, a więc uznania, że istniał przepis szczególny, który sprzeciwiałby się zmianie takiej decyzji (art. 155 K.p.a.). Ta kwestia winna być przedmiotem oceny w sprawie w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji za chybiony uznać trzeba przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.