Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Gdańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 342/14 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. S.M. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu Gdańskiego o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782) informacji w postaci:

1) odpowiedzi na pytanie, czy po dniu 1 września 2013 r. Uniwersytet Gdański zawarł umowy (bez względu na ich nazwę i formę) z przedsiębiorcami, przewidujące dokonanie zapłaty przez Uniwersytet Gdański na rzecz tych przedsiębiorców za prace lub dostawy wykonane przez nich w związku z inwestycją polegającą na realizacji budynków nowego Wydziału Chemii UG przez Konsorcjum firm [...] na podstawie umowy nr [...]

2) podania nazw, pod jakimi prowadzą działalność przedsiębiorcy, z którymi Uniwersytet Gdański zawarł takie umowy,

3) podania dat zawarcia tych umów oraz

4) podania kwot jakie zostały wypłacone lub będą wypłacone przedsiębiorcom na ich podstawie.

Decyzją z dnia 20 marca 2014 r. Kanclerz Uniwersytetu Gdańskiego odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 6 marca 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na fakt, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa Uniwersytetu Gdańskiego, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazano, że Uniwersytet Gdański podjął wszelkie działania, ażeby informacje, jakich domaga się wnioskodawca, w tym treść oraz strony ewentualnych umów, utrzymać w tajemnicy i traktować jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Działając w trybie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca zwrócił się do Rektora Uniwersytetu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskujący zwrócił uwagę na uchybienia procesowe przemawiające za nieważnością decyzji z dnia 20 marca 2014 r., albowiem decyzję tą podpisał Kanclerz, który nie jest organem ustawowo uprawnionym do reprezentowania Uniwersytetu. Wnioskodawca nie zgodził się również ze wskazaną podstawą odmowy udzielenia informacji w postaci art. 5 ust. 2 ustawy, tj. tajemnicą przedsiębiorstwa. Według niego żądane informacje dotyczą sprawy wykonania umowy o wybudowanie Wydziału Chemii Uniwersytetu Gdańskiego, finansowanej ze środków Unii Europejskiej, czyli dotyczą dysponowania środkami publicznymi. Uniwersytet nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). a tym samym nie dotyczy go klauzula tajemnicy przedsiębiorcy. Wnioskodawca podkreślił, że w decyzji nie wskazano jakie kroki przedsiębiorca podjął w celu zachowania informacji o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa w tajemnicy i zarzucił, że Uniwersytet nie mógł podjąć takich działań w odniesieniu do informacji o kwotach pieniężnych związanych z wykonaniem umowy o realizację inwestycji, albowiem są to środki publiczne i gospodarowanie nimi jest jawne.

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. Kanclerz Uniwersytetu Gdańskiego odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji powtórzono, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na fakt, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa – Uniwersytetu Gdańskiego, która podlega ochronie w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powtórnie poinformowano, że Uniwersytet Gdański podjął wszelkie działania, ażeby informacje, jakich domaga się wnioskodawca, w tym treść oraz strony umów utrzymać w tajemnicy i traktować jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

W skardze na powyższą decyzję S.M. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa – Uniwersytetu Gdańskiego, naruszenie art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez podpisanie decyzji przez organ nieuprawniony, tj. Kanclerza Uniwersytetu Gdańskiego, a nadto art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania czy Kanclerz działał z upoważnienia Rektora oraz brak pouczenia o prawie do złożenia odwołania. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Uzasadniając zarzuty skargi wyjaśniono, że w dniu 14 maja 2010 r. Uniwersytet Gdański zawarł umowę o roboty budowlane z konsorcjum firm [...], której przedmiotem była realizacja budynków nowego Wydziału Chemii Uniwersytetu Gdańskiego finansowana ze środków publicznych, w tym współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach programu operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko" – działanie 10.1. Zadanie inwestycyjne zostało przez generalnego wykonawcę zgłoszone do odbioru w dniu 19 grudnia 2012 r., zaś czynności odbioru dokonano w dniu 22 maja 2013 r. W związku z powyższym generalny wykonawca wystawił i doręczył Uniwersytetowi fakturę VAT na kwotę [...] zł, której Uniwersytet nie zapłacił. Skutkiem tego w 2013 r. wobec niemieckiej i austriackiej spółki wchodzących w skład konsorcjum otwarto postępowania upadłościowe, a wobec polskiej wniosek o ogłoszenie upadłości oddalono z powodu braku środków wystarczających na prowadzenie postępowania. Według skarżącego w obliczu niewypłacalności konsorcjum Uniwersytet zapłacił należności wobec podwykonawców i dostawców konsorcjum.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonych decyzjach nie wykazano, ażeby informacje, o które wystąpił, objęte były jakimkolwiek działaniem w celu zachowania poufności i to w chwili zawierania jakichkolwiek umów, czy porozumień z innymi – niż wyłoniony w trybie przetargu generalny wykonawca – przedsiębiorcami. Żądane informacje dotyczą sprawy realizacji zamówienia na wykonanie budynków nowego Wydziału Chemii Uniwersytetu Gdańskiego w tym rozdysponowania środków publicznych przeznaczonych na ten cel inaczej niż w umowie z konsorcjum firm. W ocenie skarżącego, jeśli zatem doszło do zawarcia jakichkolwiek umów czy porozumień z kimkolwiek w tym zakresie, to mogło to nastąpić wyłącznie na warunkach ustawy o zamówieniach publicznych. Z ich istoty wynika, że umowy takie powinny być jawne. Wyklucza to zatem możliwość podjęcia jakichkolwiek działań w celu zachowania ich w poufności w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Podkreślono nadto, że żądane informacje nie dotyczą działalności gospodarczej Uniwersytetu, albowiem finansowana ze środków publicznych budowa nie jest sposobem zarobkowania w sposób przewidziany przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym szkoły wyższej nie dotyczy klauzula poufności.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Gdańskiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rektor stanął na stanowisku, że Uniwersytet w zakresie w jakim zawiera umowy cywilnoprawne z innymi podmiotami ma prawo do odmowy udzielenia informacji publicznej posiadającej wartość gospodarczą wskutek powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Rektor Uniwersytetu Gdańskiego wskazał, że Uniwersytet spełnia przesłanki art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji do tego, ażeby skorzystać z możliwości odmowy udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa. Uniwersytet bowiem podpisując umowy z podwykonawcami zawarł w nich klauzule poufności. Zgodnie z § 4 ust. 3 tych umów, każda ze stron zobowiązała się nie ujawniać jakichkolwiek informacji związanych z realizacją przedmiotu umowy. Każda ze stron ma obowiązek ochrony informacji dotyczących drugiej strony niezależnie od sposobu i formy ich powierzenia. Strony postanowiły również, że ujawnienie przekazanych przez jedną ze stron informacji drugiej stronie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy wymagają tego obowiązujące przepisy prawa lub za uprzednią pisemną zgodą strony, której informacje dotyczą. Każda z umów została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa i została zabezpieczona przez Uniwersytet przed dostępem osób trzecich poprzez umieszczenie ich w zamkniętej kopercie, która została opisana "tajemnica przedsiębiorstwa". Przedmiotowe koperty były przechowywane w gabinecie Zastępcy Kanclerza w zamkniętej na klucz szafie, do której dostęp mieli wyłącznie upoważnieni pracownicy Uniwersytetu. Rektor zajął stanowisko, że zaskarżone decyzje nie są obarczone błędami procesowymi. Wydane zostały przez podmiot prawidłowo upoważniony przez organ Uniwersytetu, a uchybienie polegające na braku uwidocznienia tego upoważnienia w decyzjach nie ma wpływu na wynik sprawy. Rektor wyjaśnił nadto, że pouczenie o prawie do odwołania zostało skarżącemu wysłane w osobnej kopercie wraz z decyzjami.

W piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska Rektora wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Powołując się na treść art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) skarżący wskazał, że czynności podjęte przez Uniwersytet celem stworzenia procedury utajniania informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, w tym wydanie instrukcji ochrony informacji posiadających wartość gospodarczą są bezskuteczne, albowiem nie służą ochronie interesu publicznego, ani interesu państwowego. Z akt sprawy wynika nadto, że powyższe działania zostały podjęte przez władze Uniwersytetu dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie przedmiotowych informacji. Skarżący ponowił twierdzenia, że brak wskazania pełnomocnictwa wraz z jego zakresem jest uchybienie procesowym, które rzutuje na zgodność z prawem zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 342/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 20 marca 2014 r., [...] oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu Gdańskiego na rzecz skarżącego S.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji ustalił na gruncie obowiązującego prawa, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a Rektor Uniwersytetu Gdańskiego jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

W dalszej części WSA w Gdańsku rozważył, czy w sprawie uzasadniona jest odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd ten przypomniał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wykładnia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być dokonana w oderwaniu od rozumienia pojęcia przedsiębiorcy przyjętego w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), według której przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą rozumianą jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy).

Odnosząc powyższe regulacje do charakteru prawnego działalności wykonywanej przez uczelnie publiczne Sąd pierwszej instancji wskazał, że działalność naukowo – dydaktyczna przez nie świadczona polega na realizacji zadań publicznych w zakresie kształcenia studentów, w narodowym systemie edukacji i nauki. Działalność taka nie mieści się w zakresie pojęcia działalności gospodarczej i wobec tego uczelni publicznej, co do zasady, w zakresie realizacji tej funkcji, nie można zakwalifikować jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z dyspozycji art. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika jednak, że uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i 14 (tj. działalności naukowo – dydaktycznej), w zakresie i formach określonych w statucie. Uczelnia może zatem, obok podstawowej działalności (naukowo – dydaktycznej), prowadzić działalność gospodarczą – i w zakresie tej działalności może być traktowana jako przedsiębiorca ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie umowy, których ujawnienia domaga się skarżący, dotyczyły wybudowania nowego budynku Wydziału Chemii. Zawierając umowy z wykonawcami robót budowlanych, a następnie ich podwykonawcami, Uniwersytet podjął działania w celu realizacji inwestycji mającej zapewnić warunki lokalowe dla potrzeb wykonywania funkcji naukowo – dydaktycznych, a więc realizowania podstawowej funkcji publicznej – kształcenia, do jakiej powołany jest Uniwersytet. Zdaniem WSA w Gdańsku zawarcie przedmiotowych umów nie nastąpiło w ramach wyodrębnionej organizacyjnie działalności gospodarczej. Zawierając umowy Uniwersytet Gdański nie działał jako przedsiębiorca, skutkiem czego nie mógł uchylić się od ujawnienia danych żądanych przez skarżącego powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że Uniwersytetowi Gdańskiemu nie przysługiwało prawo do powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa także dlatego, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby treść zawartych umów zawierała dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jak wskazał WSA w Gdańsku, definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wskazuje, iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Do ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji skonstatował, że informacje dotyczące umów przewidujących zapłatę za wykonane roboty budowlane nie są niewątpliwie informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi. Z okoliczności sprawy nie wynika także, aby mogły one mieścić się w pojęciu informacji posiadających wartość gospodarczą. Regulujący umowę o roboty budowlane przepis art. 647 (1) kodeksu cywilnego stanowi, że w umowie o roboty budowlane zawartej między inwestorem a wykonawcą (generalnym wykonawcą), strony ustalają zakres robót, które wykonawca będzie wykonywał osobiście lub za pomocą podwykonawców, a zawierający umowę z podwykonawcą oraz inwestor i wykonawca ponoszą solidarną odpowiedzialność za zapłatę wynagrodzenia za roboty budowlane wykonane przez podwykonawcę, przy czym odmienne postanowienie umowy w tym zakresie jest nieważne (§ 1, 5 i 6). Z przepisu tego wynika solidarna odpowiedzialność inwestora i wykonawcy za zobowiązania wobec podwykonawców. Zawarte umowy nawiązują do tego obowiązku inwestora.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynika, iż klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z przepisu tego wynika zasada domniemania nie zastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarła ją państwowa osoba prawa w postaci uczelni publicznej, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych przekazanych uczelni do jej dyspozycji. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem tego Sądu warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. W ocenie WSA w Gdańsku na istnienie informacji spełniających warunki określone w powołanym przepisie orzekający w sprawie organ Uniwersytetu nie powołał się. W zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie dokonano oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji i nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak wskazał Sąd, w przedmiotowej sprawie do czynienia mamy ze specyficzną sytuacją dwoistości roli pełnionej przez organ Uniwersytetu. Z jednej strony jest on organem uczelni publicznej, w którego dyspozycji pozostają żądane informacje, a z drugiej jest stroną umowy, która dąży do zachowania w poufności wszystkich informacji o zawartych umowach z podwykonawcami. Ta sytuacja jednak nie zwalnia organu uczelni od podjęcia oceny żądanych informacji pod kątem ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W kontekście dokonanej wyżej oceny, rozważanie zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu braku podjęcia czynności niezbędnych do utajnienia informacji objętych tajemnicą było zdaniem Sądu pierwszej instancji zbędne, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Końcowo WSA w Gdańsku zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obie zaskarżone decyzje wydane zostały przez podmiot prawidłowo upoważniony przez organ uczelni w osobie Rektora Uniwersytetu Gdańskiego. Braku powołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie można utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej. Właściwe pełnomocnictwa, których zakres umocowania nie budzi wątpliwości, udzielone Kanclerzowi, znajdują się w aktach sprawy. Zatem w dacie wydawania zaskarżonych decyzji Kanclerz był umocowany do reprezentowania Uniwersytetu Gdańskiego, w tym do wydawania decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Uniwersytet Gdański, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. W rzeczonej skardze kasacyjnej postawiono wyrokowi cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieuwzględnienie faktu, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Po drugie, naruszenie art. 2 i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 4 i art. 2, art. 2a i art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez niezasadne przyjęcie definicji przedsiębiorcy z przywołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zamiast definicji "przedsiębiorcy" z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy ocenie prawnej, czy skarżący jest przedsiębiorcą i może powołać się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący przedsiębiorcą nie jest i nie może powołać się na tę klauzulę, w sytuacji, gdy należało przyjąć definicję "przedsiębiorcy" z tego samego aktu prawnego – ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – w której znajduje się regulacja dotycząca ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, co implikuje uznanie skarżącego za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 2a ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz dopuszczalność powołania się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Po trzecie, naruszenie art. 35 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że klauzula dotycząca wyłączenia jawności w umowie zawieranej przez jednostkę sektora finansów publicznych, z uwagi na to, że wyłączone informacje dotyczą informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa – nie została zastrzeżona. Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie została ona zastrzeżona, ponieważ skarżący przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania informacji w tajemnicy, a także dlatego, że wykazał, iż informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, iż wymaga tego istotny interes publiczny i ważny interes państwa, gdyż toczy się w tej sprawie postępowanie karne przygotowawcze.

Po czwarte, naruszenie art. 61 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie, że zasada jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych doznaje konstytucyjnych ograniczeń następujących ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa w sytuacji, gdy skarżący chronił tajemnicę przedsiębiorstwa, informacje poufne zastrzeżone w umowach z kontrahentami oraz tajemnicę postępowania karnego przygotowawczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika S.M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrócił uwagę, że w myśl art. 7 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia wyższa może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności dydaktyczno-naukowej, w zakresie i w formach określonych w statucie. Reguluje to § 153 Statutu UG. Nie sposób zatem uznać całej uczelni, jako przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił też, że finansowana ze środków publicznych budowa Wydziału nie jest i nie może być sposobem zarobkowania. Zarazem, w myśl art. 2 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, przedsiębiorcą może być tylko właściciel przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono również, że gołosłowne i enigmatyczne wskazanie "postępowania karnego", jako uzasadnienia objęcia danych tajemnicą, nie wnosi nic nowego do sprawy. Zaznaczono wreszcie, że brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób zachowanie tajemnicy postępowania karnego wiąże się z danymi umowami i informacjami, których zażądał skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do pierwszego i trzeciego zarzutu skargi kasacyjne, dotyczących naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – pozwalającego odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy – oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych. Kwestia ta sprowadza się do rozważenia, czy spełniona została w sprawie przesłanka materialna uznania żądanych informacji za informację, która może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Kluczowa jest zatem ocena dokonywana z perspektywy art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Do tych kategorii nawiązuje art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.). Zgodnie z nim, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w niniejszej sprawie do zweryfikowania, czy organ miał w sprawie podstawy do zastosowania ww. przepisów i odmówienia udostępnienia żądanej informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem wniosku o informacje było żądanie:

1) odpowiedzi na pytanie, czy po dniu 1 września 2013 r. Uniwersytet Gdański zawarł umowy (bez względu na ich nazwę i formę) z przedsiębiorcami, przewidujące dokonanie zapłaty przez Uniwersytet Gdański na rzecz tych przedsiębiorców za prace lub dostawy wykonane przez nich w związku z inwestycją polegającą na realizacji budynków nowego Wydziału Chemii UG przez Konsorcjum firm [...] na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] 2010 r.

2) podania nazw, pod jakimi prowadzą działalność przedsiębiorcy, z którymi Uniwersytet Gdański zawarł takie umowy,

3) podania dat zawarcia tych umów oraz

4) podania kwot, jakie zostały wypłacone lub będą wypłacone przedsiębiorcom na ich podstawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje: o fakcie zawarcia umowy przez podmiot publiczny, o podmiotach z którymi podmiot publiczny zawarł umowy, ich dat oraz kwot wypłaconych lub planowanych do wypłacenia na podstawie tych umów – nie stanowią informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. przepisów. Nie odnoszą się wszak do kwestii technicznych, technologicznych czy organizacyjnych. Jednocześnie organ nie wykazał w jakikolwiek sposób w zaskarżonej decyzji, aby żądane informacje miały określoną wartość gospodarczą dla jakiegokolwiek przedsiębiorcy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się wszak jedynie z dwóch lakonicznych zdań: "Żądane informacje nie mogą być udostępniane ze względu na fakt, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa Uniwersytetu Gdańskiego, która podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uniwersytet Gdański podjął wszelkie działania, ażeby informacje, jakich domaga się Wnioskodawca, w tym treść oraz strony ewentualnych umów utrzymać w tajemnicy i traktować jako tajemnicę przedsiębiorstwa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to narusza wprost art. 107 § 3 k.p.a. w związku z determinującym konieczny jego kształt art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma bowiem charakter gołosłowny, pusty, nieprzekonujący, zaś podstaw do przyjętego zapatrywania Sąd nie znajduje także w aktach sprawy, nie przedstawiono ich również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2539/14 należy powtórzyć zatem, że w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadnienie decyzji ma kluczowe znaczenie, także z perspektywy zasad ogólnych k.p.a. – tj. przekonywania (art. 11 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Skoro organ nie wykazał, że żądane w sprawie informacje mają konkretną wartość gospodarczą – i nie są to informacje techniczne, technologiczne czy organizacyjne – to już z tego powodu nie miał podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy art. 35 ustawy o finansach publicznych. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem dostrzegł, że nie zaszły w sprawie przesłanki do odmówienia wnioskodawcy żądanej informacji.

Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługuje także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, tj. że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ stosując art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej chronił tajemnicę przedsiębiorstwa, informacje poufne zastrzeżone w umowach z kontrahentami oraz tajemnicę postępowania karnego przygotowawczego, czym Sąd ten miał naruszyć art. 61 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani na etapie administracyjnym ani sądowym – w świetle akt sprawy – uczelnia nie wykazała, iż informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, iż wymaga tego istotny interes publiczny i ważny interes państwa, gdyż toczy się postępowanie karne przygotowawcze. Nie odwoływała się także do potrzeby ochrony tajemnic przedsiębiorców, z którymi zawarła umowy. Rację ma w ocenie Sądu skarżący S.M., że powołanie się na te okoliczności przez Uniwersytet Gdański jest gołosłowne, a uczelnia nie wskazała jakkolwiek przełożenia żądanych informacji na postępowanie karne, ani czego dotyczy jego przedmiot. Niezależnie od tego podkreślić należy za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że uzasadnienie decyzji nie może być zastąpione czy konwalidowane pismami składanymi na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1732/12). Zaznaczyć też należy, że art. 61 zawiera kilka różnych treściowo ustępów, co utrudnia rozpoznanie wskazanego zarzutu, jako zbyt ogólnego. Nawet jednak dekodując wolę skarżącego kasacyjnie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślić należy, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż przeciw udostępnieniu żądanych informacji przemawiają określone wartości, przeważające nad zasadą jawności wyrażoną w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem, że doszło w sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności.

Na koniec należy odnieść się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Wymaga on rozpatrzenia, jakkolwiek jego uwzględnienie nie mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nawet przyjęcie, iż uczelnia wyższa może powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy jako przedsiębiorca, nie podważałoby tego, że w sprawie nie zachodzą przesłanki materialnoprawne do twierdzenia o objęciu żądanych informacji pojęciem tajemnicy przedsiębiorcy. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także ów zarzut naruszenia art. 2 i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 4 i art. 2, art. 2a i art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest usprawiedliwiony, jakkolwiek wywody Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wymagają dookreślenia. Z uwagi na wykładnię systemową rację ma co prawda skarżący kasacyjnie, że rozważając, czy dany podmiot może być uznany za przedsiębiorcę mającego uprawnienie do ochrony tajemnicy przedsiębiorca, nie jest konieczne odwoływanie się do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) – według której przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą rozumianą jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy) – skoro definicję przedsiębiorcy zawiera już ta sama ustawa, która definiuje pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" odnoszone do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Idzie tu o ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z której art. 2 przedsiębiorcami, w rozumieniu tej ustawy, są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej. Jak dostrzegł to także Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie w analizowanej sprawie w pewnym zakresie Uniwersytet Gdański prowadzi działalność zarobkową, choć nie jest to zasadniczy cel i funkcja jego działalności. Niemniej, pozwalałoby to odnieść do niego art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym umożliwiało mu powołanie się na własną tajemnicę jako tajemnicę przedsiębiorcy, gdyby nie regulacje szczególne, niedostrzeżone w sprawie zarówno przez szkołę wyższą, jak i Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie w sprawie ma art. 106 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572), zgodnie z którym prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (zob. też postanowienie NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 363/14). W myśl zaś z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Skoro zatem zgodnie z art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przedsiębiorcą jest podmiot prowadzący, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodowo uczestniczący w działalności gospodarczej – a zatem działalność odpowiadającą działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – a zarazem art. 106 Prawa o szkolnictwie wyższym zakazuje uznawania prowadzonej przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej – za działalność gospodarczą – to tym samym nie sposób uznać, że działalność dydaktyczna, naukowa, badawcza, doświadczalna, artystyczna, sportowa, rehabilitacyjna lub diagnostyczna uczelni wyższej jest działalnością przedsiębiorcy, a informacje jej dotyczące stanowić mogą "tajemnicę przedsiębiorcy". Konkludując, uczelnia wyższa z uwagi na art. 106 Prawa o szkolnictwie wyższym nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy". W tym zakresie uczelnia wyższa nie jest bowiem w świetle prawa traktowana jako przedsiębiorca, a zatem nie może mieć tajemnic odpowiadających tajemnicy przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że rola uczelni może być dwoista, a żądane informacje dotyczą inwestycji mającej zapewnić warunki lokalowe dla potrzeb wykonywania przez uczelnię jej funkcji naukowo – dydaktycznych, tj. więc realizowania podstawowej funkcji publicznej uczelni publicznej – kształcenia. Skoro żądana informacja publiczna dotyczy w istocie inwestycji dotyczącej działalności dydaktycznej, naukowej i badawczej, to tym samym z uwagi na przytoczone wyżej przepisy nie można było przyjąć, iż informacja ta może być w ogóle objęta tajemnicą uczelni jako przedsiębiorcy. W tym bowiem zakresie szkoła wyższa nie może być uznawana za podmiot wykonujący działalność zarobkową (gospodarczą), a zatem – powtórzyć wypada – nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów prawa.

Przedstawione względy potwierdzają prawidłowość uchylenia przez Sąd pierwszej instancji obu decyzji Rektora Uniwersytetu Gdańskiego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, oddalił tym samym skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.