Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 320/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 320/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skierowanym drogą elektroniczną pismem z dnia 9 lutego 2016 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło o udostępnienie skanu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Kr 184/14.

W związku z powyższym żądaniem, stosownie do zarządzenia z dnia 22 lutego 2016 r., nr [..], Stowarzyszenie zostało wezwane do uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 12 zł – stosownie do § 1 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych ze wskazaniem, że uiszczenie opłaty umożliwi przesłanie skanu zgodnie z żądaniem.

Pismem z dnia 13 maja 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność "Naczelnego Sądu Administracyjnego" w zakresie rozpoznania wniosku domagając się: zobowiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego do udostępnienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Kr 184/14 w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej wskazując, że do wnioskodawcy zostało dwukrotnie skierowane wezwanie do opłaty z tytułu udostępnienia zanonimizowanej kopii wnioskowanego dokumentu, a niezastosowanie się do wezwania spowodowało brak możliwości udostępnienia żądanej informacji. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że koszt udostępnienia dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej wynika z przepisów rozporządzenia o opłacie kancelaryjnej, stosowanego na zasadzie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pobieranie opłaty nie stoi w sprzeczności z przepisami o dostępie do informacji publicznej, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty nie dotyczy samej treści informacji, lecz udostępnienia dokumentu z akt sądowych w formie, dla której przepisy prawa przewidują taką opłatę. Zdaniem organu nie ma żadnych powodów, by koszty pozyskania z akt dokumentów w określonej formie obciążały wyłącznie stronę postępowania, zaś osoby trzecie mogły je pozyskiwać na innych zasadach. Ponadto organ stwierdził, że brak jest precyzyjnej podstawy prawnej nakładającej obowiązek załatwienia wniosku pomimo nieuiszczenia przez wnioskodawcę wymaganej należności, a jednocześnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. przewiduje obowiązek pobierania opłaty kancelaryjnej, a sąd zobligowany jest do realizacji tego obowiązku.

W replice z dnia 17 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, podtrzymując zarzut pozostawania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że dokument, o którego udostępnienie skarżący zwrócił się we wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. ma walor informacji publicznej, a stosownie do art. 7 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Skoro zaś udzielenie informacji publicznej jest bezpłatne, a art. 15 ust. 1 ustawy dotyczy tylko zwrotu niezbędnych kosztów do zrealizowania żądania zawartego we wniosku, to zawiadomienie o konieczności poniesienia opłaty nie pozbawia zainteresowanego prawa do uzyskania informacji publicznej. Przeciwnie, informacja winna być udostępniona także po dokonaniu wezwania, które było nieskuteczne. Przez wezwanie do uiszczenia opłaty zostaje wykreowane zobowiązanie o charakterze finansowym, a konsekwencją braku opłaty jest przymusowe ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej wszczętej z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z odmiennej interpretacji przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając ten wyrok w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 1 i 2, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na bezpodstawnym ograniczeniu się do wykładni językowej tych przepisów, podczas gdy ich wykładnia systemowa, dokonana w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 220 § 1 i art. 234 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych, a także w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że udostępnienie dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej może nastąpić dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty kancelaryjnej, a skutkiem nieuiszczenia takiej opłaty jest pozostawienie wniosku o udostępnienie tego typu informacji publicznej bez rozpoznania;

2) przez niezastosowanie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 220 § 1 i art. 234 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych, a także w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pomimo obowiązku ich uwzględnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzył argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę twierdząc, że norma kolizyjna ustanowiona w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga uwzględnienia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidujących ogólną zasadę odpłatności, także w przypadku żądania kopii dokumentów z akt sprawy sądowej (art. 234 § 1, art. 235 p.p.s.a.). Koszty udostępnienia dokumentu z akt sprawy wynikają zaś z przepisów rozporządzenia o opłacie kancelaryjnej, stosowanego na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym organ uznał, że nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku i brak było podstaw do zobowiązania organu wyrokiem Sądu I instancji do rozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie polemizując ze stanowiskiem organu wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Istota zarzutów w niniejszej sprawie dotyczyła błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co doprowadziło Sąd I instancji do niesłusznego zanegowania stanowiska, zgodnie z którym udostępnienie dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej może nastąpić dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty kancelaryjnej, a skutkiem nieuiszczenia takiej opłaty jest pozostawienie wniosku o udostępnienie tego typu informacji publicznej bez rozpoznania.

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne znajduje swoje źródło w normie zawartej w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP umiejscowionym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne". Jest to zatem przysługujące obywatelom – a zatem powszechne - publiczne prawo podmiotowe, a w konsekwencji wszelkie ograniczenia w sposobie jego realizacji przez uprawnione podmioty wymagałyby podstawy normatywnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Konstytucja w art. 61 ust. 3 stanowi, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powszechność prawa dostępu do informacji publicznej znajduje również potwierdzenie w regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p., w której wskazano, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.). Z powszechnym charakterem dostępu do informacji publicznej bezpośrednio koresponduje unormowanie, według którego dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca jednak nie przyjął bezwyjątkowej zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 7 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15, a według art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Odpowiedź na pytanie, czy w konkretnym stanie faktycznym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny wymaga zatem ustalenia, czy nie występują sytuacje określone w przepisach art. 1 ust. 2 oraz art. 15 u.d.i.p. Każdy z tych przepisów dotyczy odmiennych stanów faktycznych.

Z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że u.d.i.p. nie jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, skoro przepis ten stanowi, że przepisy ustawy (u.d.i.p.) nie naruszają innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do odmiennych zasad dostępu do informacji publicznej zaliczyć należy zasady dotyczące opłat związanych z udostępnieniem informacji. Konieczne jest zatem każdorazowe dokładne badanie treści złożonego wniosku pod kątem m.in. zasad dostępu wnioskodawcy do żądanej informacji w oparciu o inne ustawy, które wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mają pierwszeństwo w zastosowaniu w przypadku kolizji z ogólnymi zasadami dostępu do informacji określonymi w u.d.i.p. Odrębna regulacja dotyczy tego, co wyraźnie wskazuje ustawa szczególna, tam zaś gdzie sprawa uregulowana jest jedynie częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p. (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy bez wątpienia znajdują zastosowanie do określenia charakteru informacji, czy określenia adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, a także ustalenia, czy może i powinno dojść do zastosowania odmiennych zasad dostępu do informacji.

Na gruncie niniejszej sprawy wnioskodawca domagał się skanu dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej, tj. dokumentu obejmującego treść skargi kasacyjnej złożonej do akt. Zasady dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej (jak i szerzej w zbiorach sądowych) w zakresie odpłatności za uzyskanie odpisów tych dokumentów i konsekwencji nieuiszczenia stosownej opłaty reguluje ustawa p.p.s.a., a zatem to ta właśnie ustawa miała zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, tj. w zakresie ustalenia podstaw żądania opłat, wysokości tych opłat oraz skutków ich nieuiszczenia, a nie u.d.i.p. Przepis art. 234 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Za stwierdzenie prawomocności oraz wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt, pobiera się opłatę kancelaryjną, z zastrzeżeniem § 3", a według art. 235 p.p.s.a. "Opłatę kancelaryjną pobiera się także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy". Wysokość opłat kancelaryjnych określa rozporządzenie Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 236 p.p.s.a. W związku z tym, że opłata kancelaryjna dotyczy również "dokumentów wydawanych na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy", a przepisy art. 234 § 1 p.p.s.a. i art. 235 p.p.s.a. znajdują się w Dziale V p.p.s.a., należy przyjąć, że przewidziane w tym Dziale skutki nieuiszczenia opłaty skarbowej odnoszą się również do treści art. 234 § 1 p.p.s.a. i art. 235 p.p.s.a. Skutki te określa art. 220 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że "Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania". Systemowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że użyte w nim określenie "sąd" nie oznacza wyłącznie składu orzekającego w konkretnej sprawie, skoro jedynie w przypadku braków fiskalnych skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, o odrzuceniu tych pism orzeka sąd w ustawowym składzie i w przewidzianej do tego formie zaskarżalnego postanowienia (art. 220 § 3, art. 58 § 1 pkt 3, art. 58 § 3, art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), a w pozostałych przypadkach czyni to przewodniczący. Do tych pozostałych przypadków należy zaliczyć wszystkie inne niż skargi, skargi kasacyjne, zażalenia i skargi o wznowienie postępowania, pisma i wnioski kierowane do sądu podlegające opłacie (np. wniosek o wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – art. 234 § 2 p.p.s.a.), czyli również wnioski o wydanie dokumentów (ich odpisów, wyciągów) znajdujących się w zbiorach sądowych gromadzonych i prowadzonych w sądzie zarówno w aktach konkretnej sprawy, jak i poza aktami sprawy, podlegające opłacie skarbowej.

Te szczególne zasady dotyczą odpłatności za m.in. odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorach sądowych (w tym aktach spraw sądowoadministracyjnych) również wtedy, gdy dokumenty te są nośnikami informacji publicznej i z tego tytułu podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zasady odpłatności określone w p.p.s.a. nie miałyby zastosowania, gdyby wnioskodawca żądając udostępnienia informacji publicznej nie domagał się określonego dokumentu. Opłata kancelaryjna nie jest opłatą za informację, czy jej udzielenie, lecz za udostępnienie określonego dokumentu stanowiącego nośnik informacji. Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wnioskowanie w trybie u.d.i.p. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentu ze zbioru sądowego zawierającego taką informację nie może wykluczać zastosowania przepisów regulujących w sposób odmienny od u.d.i.p. zasady dostępu do dokumentów gromadzonych przez sąd administracyjny. Skoro ustawodawca uregulował w sposób szczególny zasady dostępu – w zakresie opłat - do dokumentów znajdujących się w zbiorach gromadzonych i prowadzonych w sądzie administracyjnym, przewidując opłatę kancelaryjną od tych dokumentów, to okoliczność, że objęte wnioskiem dokumenty są nośnikami informacji publicznej nie uzasadnia – w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - twierdzenia, że zasady odpłatności wynikające z p.p.s.a. nie mają zastosowania w przypadku wnioskowania o udostępnienie takich właśnie dokumentów. Mając na uwadze założenie o spójności systemowej przepisów prawa nie można w procesach wykładni zakładać, że przepisy u.d.i.p. oraz przepisy ustaw ustanawiających szczególne zasady dostępu do informacji publicznej (w tym przypadku w zakresie opłat za udostępnienie dokumentu) mogą wzajemnie wykluczać się. Ponadto pogląd o konieczności pobierania opłat w trybie szczególnym określonym przepisami p.p.s.a. z tytułu udostępnienia jakiegokolwiek dokumentu ze zbiorów sądowych, w tym również dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej, znajduje uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie równości obywateli wobec prawa. Niedopuszczalne byłoby uzależnienie wydania dokumentu ze zbiorów sądowych stronie postępowania od uprzedniego wypełnienia obowiązku uiszczenia opłaty kancelaryjnej przy jednoczesnym braku takiego samego żądania kierowanego wobec osób trzecich, występujących o dostęp do dokumentu w oparciu o u.d.i.p., zwłaszcza, że strony postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą skorzystać w takiej sytuacji z dostępu do informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p., obejmuje je bowiem inny tryb dostępu do informacji, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli zatem określony podmiot zgłasza żądanie wydania odpisu dokumentu sądowego, także wtedy, gdy powołuje się na przepisy u.d.i.p., zastosowanie znajdą przepisy dotyczące obowiązku poniesienia – w przypadku dokumentu znajdującego się w zbiorach sądu administracyjnego - opłaty kancelaryjnej (art. 235 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy kwestia odpłatności dotyczyła uzyskania dokumentu kwalifikowanego przez organ jako dokument będący nośnikiem informacji publicznej, a nie kosztów o jakich mowa w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Według art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Regulacja art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczy zatem dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ustawa nie definiuje pojęcia "dodatkowych kosztów", jednakże już z jego literalnego odczytania wynika, że ustawodawca zakłada możliwość obciążenia wnioskodawcy kosztami, jakie organ miałby ponieść w wyniku realizacji wniosku, którego żądanie wychodzi ponad zwykły zakres działalności podmiotu zobowiązanego, a więc gdy wniosek wskazuje na taki sposób, formę, zakres realizacji żądania, których organ nie jest w stanie spełnić w ramach realizacji zadań ustawowych. Wówczas przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu podstawy do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Domaganie się "dodatkowych kosztów" może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach i nie może tamować udzielenia informacji. Zamiar pobrania przez podmiot zobowiązany opłaty odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji może jedynie odroczyć w czasie realizację wniosku na 14 dni, ale od obowiązku nie zwalnia. Nie była zatem prawidłowa dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu poprzez uznanie, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy "zwrotu niezbędnych kosztów do zrealizowania żądania wniosku", niezależnie od tego, że przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy.

Powyższe przyczyny skutkowały koniecznością uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyniku błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej doszedł do nieuprawnionego wniosku o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut naruszenia art. 15 u.d.i.p., w którym nie sprecyzowano, której bądź których mniejszych jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy powyższy zarzut, miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej w sposób oczywisty wyjaśnia istotę stawianego zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu art. 15 u.d.i.p., wyjaśniając nieprawidłowe rozumienie przez Sąd I instancji przede wszystkim przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie wskazuje prawidłową wykładnię przepisów dotyczącą kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, to zarzut naruszenia art. 15 u.d.i.p. bez sprecyzowania w treści tego zarzutu, której bądź których mniejszych jednostek zarzut ten dotyczy, mógł być rozpoznany i uznany za uzasadniony.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zachodziły podstawy jedynie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonym zakresie i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Zauważyć bowiem należy, że w świetle powyżej poczynionych rozważań dotyczących relacji i stosowania przepisów u.d.i.p. oraz przepisów odmiennie regulujących dostęp do informacji publicznej, niezbędne jest dokonanie szczególnie starannej oceny wniosku w celu ustalenia, czy wniosek ten w ogóle dotyczy informacji publicznej. Lakoniczne stwierdzenie Sądu I instancji, że dokument, o którego udostępnienie skarżący zwrócił się we wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. ma walor informacji publicznej, wyłącznie na podstawie bezsporności stanowisk stron co do oceny treści wniosku nie wyczerpuje zasad prawidłowej i starannej oceny sprawy przy jej rozstrzyganiu, skoro teza Sądu I instancji o publicznym charakterze dokumentu stanowiącego pismo procesowe strony znajdujące się w aktach sprawy nie została poparta argumentacją o publicznym charakterze tego dokumentu. W przypadku poddania ocenie Sądu bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej, rozważania o publicznym charakterze informacji żądanej we wniosku winny poprzedzać ocenę, czy żądana informacja jest w istocie tego rodzaju informacją. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie zatem pod uwagę wykładnię dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania.

Ponadto, przed rozpoznaniem sprawy ze skargi na bezczynność organu Sąd I instancji będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie zostały objęte zwolnieniem od uiszczania kosztów sądowych. Oznacza to, że specyfika tego rodzaju spraw nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym zwolnienia podmiotowe, o jakich stanowi art. 239 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 239 § 2 p.p.s.a., "Nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie". Przepis art. 239 § 2 p.p.s.a. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1817), zgodnie z którym "Organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie od opłat sądowych w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego".

W treści art. 239 § 2 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się określeniem "sprawa własna" organizacji pożytku publicznego, nie definiując tego pojęcia. Skoro jednak ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje "zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d" (art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), a działalnością pożytku publicznego jest "działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie" (art. 3 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym zadania te określa art. 4 ustawy, to pojęcia "sprawy własnej" jako kategorii wyodrębnionej w art. 239 § 2 p.p.s.a. nie należy wiązać i utożsamiać z działaniami statutowymi podejmowanymi w ramach zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Utożsamianie takie podważałoby sens wyodrębniania kategorii "sprawy własnej" organizacji pożytku publicznego, działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Należy zatem przyjąć, że "sprawa własna" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. to taka sprawa organizacji pożytku publicznego, która pozostaje poza zakresem statutowej sfery zadań publicznych, w ramach których prowadzona jest działalność pożytku publicznego. W świetle powyższych uwag nie ma również podstaw do przyjmowania, że sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie staje się "sprawą własną" z tego tylko powodu, że jest inicjowana przez tę organizację. Jeżeli sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest sprawą mieszczącą się w sferze statutowych zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie ma charakteru "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy postępowanie w tej sprawie było zainicjowane przez tę organizację, czy też organizacja ta przystąpiła do udziału w toczącym się już postępowaniu w tej sprawie.

Zaprezentowane wyżej stanowisko – stanowiące wyraz zawężającej wykładni wyjątków od zasady obowiązku ponoszenia przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych – znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., I OZ 957/16 oraz I OZ 1013/16; z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 2397/16, z dnia 24 listopada 2016 r., I OZ 1331/16, z dnia 1 grudnia 2016 r., I OZ 1597/16, z dnia 8 grudnia 2016 r., I OZ 1655/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., I OZ 1799/16, z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2132/16, z dnia 24 stycznia 2017 r., I OZ 36/17, z dnia 31 stycznia 2017 r., I OZ 193/17, z dnia 3 lutego 2017 r., I OZ 165/17, z dnia 1 marca 2017 r., I OZ 478/17, z dnia 10 marca 2017 r., I OZ 546/17; z dnia 27 marca 2017 r., I OZ 761/17).

W odniesieniu do spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, w których ustawodawca normą zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wyposażył każdego w publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej, a tym samym tym bardziej w interes prawny w tym zakresie, przy czym jest to prawo do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie (prawo do informacji), a nie prawo do ukształtowania indywidualnej sfery materialnych praw i obowiązków wnioskodawcy, a jednocześnie specyfika spraw dostępu do informacji publicznej – jak wyżej wskazano - nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących podmiotowe zwolnienia obowiązku uiszczania opłat sądowych, należy przyjąć, że jeżeli organizacja pożytku publicznego domaga się dostępu do informacji publicznej, gdyż taki jest jej cel statutowy mieszczący się w ramach zadań określonych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie działa w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy, w której spór prawny dotyczył kwestii interpretacyjnej podstaw normatywnych do żądania opłat za udostępnienie z akt sprawy sądowoadministracyjnej dokumentu traktowanego w sprawie jako nośnik informacji publicznej, a w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji wynikająca z błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.