Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Milliczek–Ciszewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) określa, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] r. B. G. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących pracy komisji antymobbingowej, działającej w kwietniu 2016 r. i badającej relacje panujące w zespole nr 4, w szczególności pisma skierowanego do MOPS, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową i protokołów zeznań świadków złożonych przed tą komisją oraz protokołu kończącego prace komisji wraz z wnioskami.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. pismem z dnia [...] r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają przymiotu informacji publicznej i dlatego nie zostaną udostępnione. Jednocześnie wyjaśniła, iż informacją publiczną jest informacja dotycząca spraw publicznych, czyli mieszcząca się w zakresie działania władzy publicznej przy realizowaniu zadań publicznych ewentualnie samorządowych dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Dodała również, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym zdaniem Dyrektora jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa lub samorządu, nie podlega udostępnieniu, nawet jeśli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Wobec tego Dyrektor uznała, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo iż związana jest z jego działalnością, to nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu albowiem ma charakter dokumentów wewnętrznych. Ponadto skoro wnioskowana informacji nie jest informacją publiczną to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz poprzestał jedynie na poinformowaniu wnioskującego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] r. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] r., domagając się jednocześnie:

– uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

– zobowiązania organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie,

– zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie stanowią informacji publicznej, wprost przeciwnie jego zdaniem należą do kategorii informacji publicznych, o jakich mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem podlegają udostępnieniu na mocy przepisów tej ustawy. Następnie skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż pojęcie "informacji publicznej" definiowane jest szeroko, jako każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty które tę władzę wykonują. Jednocześnie podkreślił, że z pojęcia "informacji publicznej" wyłączone zostały tzw. "dokumenty wewnętrzne", które zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, są rozumiane jako "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół." Tym samym w opinii skarżącego należy przyjąć wąską definicję pojęcia "dokumentu wewnętrznego" i zarazem uznać należy, że nie będą dokumentem wewnętrznym dokumenty związane z działalnością komisji antymobbingowej, które stanowią informacje o działalności organu m.in. w zakresie przestrzegania przez niego przepisów kodeksu pracy, względem pracowników. Ponadto skarżący przytoczył wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15, w którym nie kwestionowano faktu, iż dokumenty związane z działalnością komisji antymobbingowej, działającej przy oddziale Narodowego Funduszu Zdrowia, stanowią informację publiczną. Poza tym skarżący podkreślił, że w jego ocenie błędne jest również stanowisko organu jakoby wnioskowane dokumenty nie powinny być udostępnianie także z uwagi na to, iż dotyczą sfery osobistej, prywatnej, nie związanej z działalnością organu. Przeciwnie skarżący jest zdania, iż działania organu podejmowane względem pracowników stanowią informację publiczną i nawet gdyby dotyczyły sfery prywatnej osób fizycznych to powinny zostać zanonimizowane przez organ w udostępnianych skarżącemu dokumentach, natomiast odmowa ich udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie stwierdził, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym a zarazem zdaniem organu skarżący pomylił pojęcie dostępu do informacji publicznej z publicznym dostępem do informacji. Następnie organ wyjaśnił, iż charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a zarazem dodał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji. Tym samym w ocenie organu kwestie dotyczące pracowników samorządowych mogą mieć związek ze sferą publiczną ich działalności, jednakże kwestie związane z wnioskowaną dokumentacją dotyczącą zespołu rozwiązującego problem konfliktów pracowniczych i dotykają nie sfery publicznej a właśnie sfery wewnętrznej pracodawcy oraz sfery prywatnej każdej osoby, która zdecydowała się złożyć pracodawcy w tym zakresie wyjaśnienia, nie zawierających jednak informacji mających element publiczny. Następnie organ podniósł, że owszem pracodawca obowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może udostępnić w jej ramach każdą informację o swoim pracowniku, zarówno zgromadzoną w toku procedury antymobbingowej, jak i zawartą w aktach osobowych pracownika jednakże musi istnieć adekwatny związek przyczynowy między informacją odnoszącą się do danej osoby, czy też zgromadzonej na jej temat, bądź przy jej udziale a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Wobec tego zdaniem organu związek taki w sprawie nie zachodzi. Następnie organ stwierdził, iż skarżący wnosił m.in. o udostępnienie pisma, które wpłynęło do MOPS i na podstawie, którego powołano komisję antymobbingową, czyli anonimu, wskazującego na nieprawidłowości pracy w zespole. W ocenie organu powyższy anonim jest dokumentem prywatnym, który nie stanowi informacji publicznej. Dodał także, iż dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu. W związku z powyższym w opinii organu prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do udzielenie informacji w sprawie indywidualnej, pochodzącej od podmiotu prywatnego i zawartej w dokumencie prywatnym. Ponadto organ podkreślił, iż w wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15 nie przesądzono o nadaniu przymiotu informacji publicznej dokumentacji zgromadzonej w ramach procedury antymobbingowej. Następnie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie stwierdził, iż jeśli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09 i WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 70/15 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 294/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Poza tym należy wyjaśnić, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r.

Nie ulega wątpliwości, że powyżej określony organ był podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Natomiast kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia, jest to, czy wnioskowana informacja, dotycząca wszystkich dokumentów związanych z pracami komisji antymobbingowej, która działała w kwietniu 2016 r. i badała relacje panujące w zespole nr 4, a zatem pisma skierowanego do MOPS, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową, protokołów zeznań świadków złożonych przed tą komisją oraz protokołu kończącego prace tej komisji wraz z wnioskami, stanowi informację publiczną.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony zarówno w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15 jak i z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 218/16, w którym przesądzono, iż skargi pracowników i załączniki składane przez nich do akt postępowania antymobbingowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji antymobbingowej stanowią informację publiczną albowiem w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną.

W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. dokumenty stanowią informację publiczną albowiem dokumenty związane z działaniem komisji antymobbingowej, w tym pismo inicjujące jej powstanie, protokoły zeznań świadków oraz protokół końcowy, podsumowujący jej prace nie można uznać za dokumenty wewnętrzne, gdyż świadczą one o nieprawidłowym funkcjonowaniu podmiotu, który wykonuje zadania publiczne. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] r. Podsumowując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie należy wskazać, iż skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do siedziby organu w dniu 28 listopada 2016 r. a organ podjął niezwłocznie działania w celu jego załatwienia i zarazem pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego o tym, że w jego ocenie wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej to zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni, o czym należało orzec jak w pkt 3 sentencji.

Natomiast o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.