Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 108/16 w sprawie ze skargi S. B. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 108/16, po rozpoznaniu skargi S.B. (dalej jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół w C. do załatwienia w terminie 7 dni wniosku skarżącej z [...]. przez doręczenie skarżącej kopii "Notatki służbowej ze spotkania w dniu [...]" w pełnej treści, z wyłączeniem danych osobowych uczniów, rodziców i ich podpisów oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

[...] skarżąca, będąca nauczycielem języka niemieckiego w Gimnazjum Zespołu Szkół w C., skierowała do Dyrektora Zespołu Szkół w C. wniosek o udostępnienie kserokopii notatki służbowej ze spotkania odbytego [...] z udziałem Dyrektora ZS w C., niektórych nauczycieli, rodziców uczniów kl. III gimnazjum i przedstawiciela organu prowadzącego szkołę. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała art. 10, art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej powoływana jako "u.d.i.p."

Pismem z [...] Dyrektor Zespołu Szkół w C. wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty w kwocie 18 groszy, a po jej uiszczeniu, [...] doręczył skarżącej kserokopię notatki służbowej w zanonimizowanej postaci, tj. z pominięciem wszystkich nazwisk i funkcji osób uczestniczących w spotkaniu.

Pismem z [...] skarżąca wezwała Dyrektora do udzielenia żądanej informacji w całości, wskazując, że anonimizacja nie ma żadnych podstaw faktycznych i prawnych.

30 maja 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C..

Skarżąca zażądała zobowiązania Dyrektora do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...], przez doręczenie kserokopii przedmiotowej notatki służbowej bez nieuzasadnionej anonimizacji: danych podmiotów uczestniczących w spotkaniu, osób pełniących funkcje publiczne (kierowników jednostek organizacyjnych) i zwrotów (zdań) przez nich wypowiedzianych, zwrotów niewchodzących w desygnat pojęcia prawa do prywatności i ochrony danych osobowych, np. zwrot "Dyrektor", osób fizycznych, które zrezygnowały z prawa do prywatności, wkraczając w dziedzinę życia publicznego.

Skarga została obszernie uzasadniona wraz z przytoczeniem orzecznictwa Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i literatury, m. in. w celu zdefiniowania zakresu pojęcia informacji publicznej. Stwierdzono w szczególności, że notatka służbowa z [...] stanowi informację wytworzoną przez podmioty utworzone w celu wykonywania zadań przez szkoły publiczne i realizujące podstawowy cel szkolnictwa publicznego. Notatka ta zawiera bowiem elementy skargi, sposób postępowania organów odpowiedzialnych za rozpatrzenie skargi, stanowiska Dyrektora szkoły i przedstawiciela organu prowadzącego, zarzuty wobec skarżącej, zarzuty rodziców klasy III gimnazjum dotyczące nieobecności skarżącej etc. – jest więc informacją publiczną. Notatce tej nadany został przymiot oficjalności, bo posłużyły się nią różne organy, a więc Rzecznik Dyscyplinarny, Wójt Gminy G., Dyrektor Zespołu Szkół w C., inni nauczyciele. Tylko skarżąca do dokumentu tego dostępu nie ma.

Dyrektor Zespołu Szkół w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie umorzenie w całości lub oddalenie w całości.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podniósł, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, kwestia jej udostępnienia nie podlega więc kognicji sądu administracyjnego. Składając ewentualny wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, że żądana informacja została udostępniona, a kwestia prawidłowości dokonanej anonimizacji nie podlega ocenie Sądu w sprawie, w której organowi zarzucana jest bezczynność. Stwierdził też, że dokument został zanonimizowany prawidłowo, w zakresie, w jakim wymagała tego ochrona prywatności osób uczestniczących w spotkaniu.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał organ do załatwienia w terminie 7 dni wniosku skarżącej z [...] przez doręczenie skarżącej kopii "Notatki służbowej ze spotkania w dniu [...]" w pełnej treści, z wyłączeniem danych osobowych uczniów, rodziców i ich podpisów oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na tle wykonywania przez skarżącą jej obowiązków służbowych doszło do kontaktów i korespondencji rodziców uczniów III klasy gimnazjum z Dyrekcją Zespołu Szkół w C. oraz organem prowadzącym szkołę – Wójtem Gminy G.. [...] w budynku szkoły odbyło się spotkanie rodziców dzieci III klasy gimnazjum z Dyrektorem szkoły, niektórymi nauczycielami i przedstawicielem organu prowadzącego szkołę. W spotkaniu nie uczestniczyła skarżąca, choć o miejscu i dacie spotkania była zawiadomiona. Ostatecznie, wobec wniosku rodziców o definitywne odsunięcie skarżącej od prowadzenia zajęć w klasie III gimnazjum, Wójt, na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela, zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w C. o dokonanie oceny pracy skarżącej.

Ze spotkania odbytego [...] sporządzona została notatka urzędowa, w której odnotowano wypowiedzi obecnych, które w całości dotyczyły relacji skarżącej z uczniami klasy III gimnazjum (notatka w wersji udostępnionej skarżącej w aktach sprawy) i która stanowi przedmiot zgłoszonego przez skarżącą żądania.

Sąd I instancji podniósł, że dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, na szkole spoczywają zadania dydaktyczno – wychowawcze, za których realizację odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Zdaniem Sądu z powyższego jednoznacznie wynika, że dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne m. in. w powyższym zakresie, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

WSA w Krakowie stwierdził również, że notatka urzędowa ze spotkania odbytego [...] jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że przedmiotem spotkania odbytego [...] były relacje pomiędzy nauczycielem a uczniami szkoły, a więc przedmiot ten mieścił się w ramach zadań publicznych (dydaktyczno – oświatowych) wykonywanych przez szkołę. W spotkaniu uczestniczyli Dyrektor Zespołu Szkół w C. i przedstawiciel organu prowadzącego, nadając temu spotkaniu przymiot oficjalności. Utrwalony w formie pisemnej przebieg spotkania stanowi dokument obrazujący sposób działania podmiotu zobowiązanego i także sposób działania organu prowadzącego.

Sąd I instancji podał, że w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany nie kwestionuje, że notatka została podpisana przez osobę reprezentującą szkołę i co najmniej została złożona w dokumentacji szkolnej. To, że spotkanie poświęcone zostało omówieniu indywidualnej sprawy i że uczestniczyli w nim rodzice uczniów, nie decyduje, w ocenie Sądu I instancji, o charakterze tego dokumentu. Okoliczność ta może mieć znaczenie co najwyżej dla ustalenia, czy i w jakim zakresie dokument ten nie powinien być udostępniony.

Ponadto WSA w Krakowie podniósł, że zakres ewentualnych ograniczeń w udostępnieniu żądanej informacji zależy od rzeczywistej treści tej informacji i wynikającej z niej konieczności ochrony prawnie chronionych tajemnic, prawa do prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy. Bez znaczenia zaś pozostają powody, dla których żądanie zgłoszono i indywidualne relacje wnioskodawcy z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć "każdy", to zdaniem Sądu, dla sposobu załatwienia tego wniosku takie indywidualne relacje, są obojętne. Sąd stwierdził, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieści się kwestia oceny, czy przedmiotowy dokument powinien być w całości udostępniony skarżącej, jako osobie bezpośrednio zainteresowanej w sporze, którego elementem było spotkanie

z [...] i dalsze czynności podejmowane w stosunku do niej na podstawie przepisów Karty Nauczyciela (wniosek o dokonanie oceny pracy nauczyciela).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uczestniczący w spotkaniu [...] nauczyciele, Dyrektor Zespołu Szkół w C. oraz przedstawiciel organu prowadzącego są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a co najmniej osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy wykładać szeroko. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a cechom tym w zupełności odpowiada stanowisko nauczyciela w szkole publicznej. Zdaniem Sądu dane wyżej wymienionych osób nie podlegają zatem ochronie w ramach prawa do prywatności, bo taką ochronę wyłącza przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

W ocenie WSA w Krakowie zupełnie inaczej traktować należy dane uczestniczących w spotkaniu rodziców i dane uczniów, o których na spotkaniu była mowa. Osoby te, uczestnicząc w spotkaniu, nie "zrezygnowały z prawa do prywatności". Samo uczestnictwo osób fizycznych w działaniach podmiotów publicznych, będące oczywistym następstwem różnorakich relacji zachodzących pomiędzy "obywatelem" a "władzą", nie oznacza powstania związku tych osób z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu ustawy i wcale nie pozbawia ich prawa do ochrony prywatności. To, że skarżącej mogą być, z racji wykonywanej pracy, znane dane uczniów i ich rodziców, nie ma znaczenia. Dane te bowiem, zawarte w dokumencie podlegającym udostępnieniu "każdemu" jako informacja publiczna muszą, zdaniem Sądu I instancji, podlegać ochronie.

Sąd I instancji uznał, że notatka służbowa ze spotkania z [...] została udostępniona skarżącej w sposób niepełny. Z dokumentu tego wyeliminowano bezpodstawnie dane i informacje, które żadnej ochronie nie podlegają. W tym zakresie więc Dyrektor Zespołu Szkół w C. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej zgodnie z prawem. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby poza granicami rozpoznawanej sprawy pozostawała ocena co do zakresu i kompletności udostępnionej skarżącej informacji. Z żądanego dokumentu wyeliminowano dane będące jego częścią, a podlegające udostępnieniu i tych właśnie danych dotyczy skarga. W tej części organ informacji nie udostępnił, a więc pozostaje w bezczynności. Dlatego też Sąd, zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącej, określił także zakres i sposób wykonania tego obowiązku, uznając (zgodnie z powyższymi wywodami), że anonimizacji podlegać winny tylko dane rodziców i uczniów.

Jednocześnie Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do przypisania organowi zobowiązanemu rażącego zaniedbania obowiązku w udzieleniu informacji. Organ, w związku z wnioskiem skarżącej, a potem kolejnymi pismami, podejmował czynności

i [...] kopię notatki, jakkolwiek wadliwie "zanonimizowaną", skarżącej przekazał. Zdaniem Sądu niezałatwienie w terminie, w sposób należyty, wniosku skarżącej, nie było wynikiem złej woli, ale raczej - jak się wydaje – braku doświadczenia w tego rodzaju sprawach i pewnej ostrożności związanej z istniejącym pomiędzy rodzicami i skarżącą sporem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Zespołu Szkół w C.. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 6 u.d.i.p., art. 2 i art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione i dowolne uznanie, iż "notatka służbowa ze spotkania w dniu [...]" stanowi informację publiczną, podczas gdy dotyczy sprawy indywidualnej, dotyczącej relacji uczeń - nauczyciel, relacji edukacyjnych i wychowawczych, nie jest zatem sprawą publiczną, ponadto była już przedmiotem orzeczenia tego samego Sądu, w którym została oceniona jako wykraczająca poza ramy pojęcia informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 w zw. z art. 6 u.d.i.p. a contrario, poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, podczas gdy "notatka służbowa ze spotkania w dniu [...]" nie stanowi informacji publicznej, w sprawie nie znajdują zatem zastosowania przepisy P.p.s.a.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. na podstawie art. 189 P.p.s.a - uchylenie zaskarżonego orzeczenia

i odrzucenie skargi;

2. na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. - zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że informacją publiczną nie są informacje dotyczące spraw indywidualnych. Żądany przez skarżącą dokument w postaci pisma zatytułowanego "notatka służbowa ze spotkania z dnia [...]" dotyczy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, właśnie sprawy indywidualnej. Treść dokumentu wskazuje, że przedmiotem spotkania oraz wszystkich podnoszonych kwestii w jego toku była relacja panująca między nauczycielem a uczniami klasy gimnazjalnej. Przedmiot spotkania, a tym samym treść notatki, nie odnosi się do realizowania przez szkołę zadań publicznych, co uzasadniałoby zakwalifikowanie notatki jako informacji publicznej. Treść notatki prowadzi do wniosku, iż chodzi o wzajemny stosunek między uczniami i nauczycielami, sposób wzajemnego traktowania się i przejawianych zachowań. Chodzi zatem ściśle o relacje wychowawcze i edukacyjne. Fakt, iż dokument ten został nazwany notatką służbową w żaden sposób nie decyduje o okoliczności, iż takim właśnie jest. Jego treść wskazuje bowiem, że nie dotyczy on zadań realizowanych przez Dyrektora, ale sprawy indywidualnej, dotyczącej konkretnego nauczyciela i konkretnej grupy dzieci oraz wzajemnych relacji miedzy nimi. Ponadto z treści tej notatki wynika, że rodzice domagają się zastosowania w sprawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że tożsama notatka była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, przy czym skarżąca zwróciła się o jej udostępnienie do Wójta Gminy G.. W postanowieniu z 16 marca 2016 r., II SAB/Kr 24/16, WSA w Krakowie stwierdził, że brak jest podstaw, do uznania, iż załącznik do pisma rodziców z dnia [...] nazwany przez autorów pisma "notatką służbową" ma walor oficjalności i został wytworzony przez organ administracji lub funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz że pisma osób fizycznych - rodziców uczniów - są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to prywatna korespondencja, służąca załatwieniu sprawy indywidualnej, dotycząca ucznia danej szkoły.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie "notatka służbowa ze spotkania w dniu [...]" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. i z tego względu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 21 tej ustawy. Skarga na bezczynność organu zatem nie przysługuje. Wobec powyższego WSA w Krakowie naruszył art. 58 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki ku temu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że treść zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do dalszego, jej zdaniem, błędnego i uporczywego kwestionowania faktów. Zdaniem skarżącej przedmiotowa notatka służbowa jest dokumentem urzędowym, bezpośrednio zredagowanym i wytworzonym przez Dyrektora Zespołu Szkół w C.,

i używanym przez ten organ do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Skarżąca podniosła także, że organ udostępnił jej notatkę, jednakże doprowadził do takiego zmodyfikowania jej treści, że jest ona zupełnie pozbawiona sensu

i nieczytelna. Skarżąca przytoczyła także szeroką argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 21 u.d.i.p., prezentował stanowisko, że skoro żądana przez Sylwię Bajorek informacja nie stanowi informacji publicznej, to skarga przez nią złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powinna zostać odrzucona. Wskazując jako naruszony art. 58 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie pominął, iż przepis ten składa się z 6 punktów, nie podając, który jego zdaniem został naruszony. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że skarga winna być odrzucona, albowiem sprawa nie podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Doprecyzowanie to, wskazujące na pkt 1 art. 58 § 1 P.p.s.a., pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Abstrahując na razie od oceny jaki charakter miała żądana przez skarżącą "notatka służbowa ze spotkania w dniu [...]", to tak określony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ponadto, że skargę taką wnioskodawca może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej lub jej nie stwierdzając, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku.

Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na bezczynność w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odrzucenie skargi następuje bowiem z przyczyn formalnych określonych w art. 58 P.p.s.a., natomiast badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się w ramach merytorycznego rozpoznania skargi, czy to na rozprawie czy w ramach trybu uproszczonego na posiedzeniu niejawnym. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, LEX nr 1080971).

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje, że "notatka służbowa ze spotkania w dniu [...]" stanowi informację publiczną. Także w ramach tego zarzutu skarżący pominął, że art. 6 u.d.i.p. posiada rozbudowaną strukturę, gdyż dzieli się na ustępy, zaś ustęp pierwszy dzieli się na punkty i podpunkty, oznaczone małymi literami alfabetu. Skarga kasacyjna w petitum nie wskazuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi, natomiast z jej uzasadnienia wynika, że skarżący kwestionuje zakwalifikowanie żądanej informacji jako związanej z działaniem podmiotu zobowiązanego. Utrzymuje natomiast, że żądana informacja dotyczy sprawy indywidualnej. Analiza zarzutów skargi oraz ich uzasadnienie pozwalają zrewidować ich zakres w myśl zasady falsa demonstratio non nocet. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSA iWSA 2010, z. 1 poz. 1).

W niniejszej sprawie jest niesporne, że spełniony jest zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Reprezentuje bowiem jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze (art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p.).

Istota sporu sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy w sprawie spełniony został zakres przedmiotowy zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem czy żądana przez skarżącą notatka służbowa jest informacją publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. podjął próbę dookreślenia, poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to m. in. informacje o podmiotach określonych w art. 4 ust 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania. Na podkreślenie zasługuje, że odczytywanie treści powyższych przepisów winno uwzględniać zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego.

Prowadzenie szkoły jest zadaniem publicznym. Zasadniczymi zadaniami szkoły publicznej jest działalność dydaktyczno-wychowawcza. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Uznać zatem należy, że informacje o nauczycielach – pochodzące bądź od władz szkoły bądź od osób trzecich (uczniów, rodziców) - w zakresie wykonywania przez nich ich obowiązków, dotyczą wykonywania zadań szkoły, a więc są informacjami publicznymi. Należy jednak mieć na uwadze, że muszą one dotyczyć faktów związanych z wykonywaniem stanowiska nauczyciela, np. co do sposobu prowadzenia lekcji, sposobu oceny uczniów etc. Informacje te pozwalają bowiem na ocenę pracy szkoły, a więc ocenę jakości powierzonego jej zadania publicznego (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2012 r., II SA/Lu 821/12).

Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, i które to ustalenia nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, przedmiotem spotkania obytego z udziałem Dyrektora Zespołu Szkół w C., niektórych nauczycieli tej szkoły, rodziców uczniów klasy III gimnazjum i przedstawiciela organu prowadzącego szkołę, były szeroko ujęte relacje pomiędzy określonym nauczycielem tej szkoły a uczniami szkoły związane z procesem dydaktycznym, w tym m .in. z zasadami wystawiania ocen, sposobem prowadzenia lekcji. Spotkanie to miało charakter oficjalny, tak z uwagi na podmioty biorące w nim udział, jak i jego przedmiot. Przedmiot ten mieścił się bowiem w ramach wykonywania zadań publicznych, a w istocie dotyczył ich prawidłowej realizacji. W żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, że spotkanie to dotyczyło sprawy indywidualnej. Jak podaje sam skarżący kasacyjnie w ramach spotkania z [...] omawiane były relacje wychowawcze i edukacyjne. Są to okoliczności związane z wykonywaniem zawodu nauczyciela i poprzez to pozwalają na ocenę prawidłowości i jakości funkcjonowania szkoły w zakresie realizacji zadań edukacyjno-wychowawczych. Ze spotkania tego została sporządzona notatka służbowa obrazująca jego przebieg, a tym samym dokumentująca sposób działania podmiotu zobowiązanego. Notatka ta, dotycząca sfery faktów, została sporządzona i podpisana przez osobę reprezentującą szkołę, złożona w dokumentacji szkolnej, jak również przekazana do Kuratorium Oświaty w K.. Świadczy to niewątpliwie o wytworzeniu wskazanej notatki w ramach realizacji powierzonych szkole zadań i jej następczym wykorzystaniu przy ich wykonywaniu. Podkreślić przy tym należy, że dyrektor szkoły, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o systemie oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny wobec nauczycieli zatrudnionych w szkole, co dodatkowo przemawia za uznaniem wnioskowanej notatki służbowej za odnoszącą się do realizacji zadań publicznych. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem żądanej notatki służbowej za informację publiczną, co oznacza, że stanowisko Sądu I instancji dokonujące takiej jej kwalifikacji było prawidłowe. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP należy ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Aby zatem skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, jak i sprawiedliwości społecznej, trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie powyższy zarzut opiera na uznaniu w innych sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (II SA/Kr 638/16, II SAB/Kr 24/16), że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 638/16 WSA w Krakowie oceniał charakter "pism od rodziców", uznając, że nie stanowią one informacji publicznej. Zakres wnioskowanej w tej sprawie informacji nie pokrywa się z zakresem żądania skarżącej przedstawionego w przedmiotowej sprawie, stąd odwoływanie się do zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia nie znajduje żadnego uzasadnienia. Natomiast w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 24/16, która dotyczyła bezczynności innego podmiotu niż występujący w sprawie niniejszej, WSA w Krakowie postanowieniem z 11 sierpnia 2016 r. odrzucił skargę [...], przyjmując, że wnioskowana notatka służbowa nie ma waloru oficjalności i nie została wytworzona przez organ administracji lub funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia nie wynika, aby Sąd dokonał analizy treści wnioskowanej notatki, argumentacja ta nie wskazuje nawet na zapoznanie się przez Sąd z tym dokumentem. Dostrzec przy tym należy, że Sąd skargę odrzucił przed jej merytorycznym rozpoznaniem. Nie można zatem uznać, aby treść wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia była dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca na mocy art. 170 P.p.s.a. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia ma znaczenie dopiero wtedy, gdy sąd, stwierdziwszy, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, przystępuje do merytorycznego rozpoznania (L. Pawlak, Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję inspektora sanitarnego w przedmiocie choroby zawodowej w postępowaniu przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, ZNSA 2010, nr 3, s. 70). Brak zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji, orzekając w przedmiotowej sprawie i dokonując odmiennej oceny żądanej notatki służbowej, naruszył zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę pewności prawa, zważywszy zwłaszcza, że swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił, a Naczelny Sąd Administracyjny ocenę charakteru wnioskowanej informacji w pełni podzielił.

Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku [...] o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem nie poniosła ona żadnych kosztów postępowania kasacyjnego, zaś koszty postępowania przed Sądem I instancji zostały uwzględnione w skarżonym wyroku.