Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K.O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego K.O. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego K.O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] marca 2025 r. K. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2025 r. złożył do organu - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji powołanej na mocy Zarządzenia Nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2024 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków z funduszy sołeckich wraz z inwentaryzacją mienia gminnego w sołectwach Gminy [...] w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2024 r. Jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną oraz podał swój adres e-mail. Skarżący podkreślił, że w dniu 20 marca 2025 r. otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że nie każdy dokument wytworzony przez podmiot publiczny jest informacją publiczną. Informacją publiczną nie jest bowiem tzw. dokument wewnętrzny. Pojęcie dokumentu wewnętrznego stosuje się dla określenia działań, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Istotą dokumentu wewnętrznego jest to, że dokument wewnętrzny choć jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p,, to jest jednak wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W niniejszej sprawie organ uznał, że mamy do czynienia z dokumentem, który wytworzony został wyłącznie na potrzeby prowadzonej kontroli, której celem było tak weryfikacja wydatkowania środków z funduszy sołeckich, jak również przeprowadzenie inwentaryzacji mienia gminnego w sołectwach Gminy. Sporządzony z prac tej komisji protokół sam przez się nie stanowi informacji o walorze informacji publicznej. Co najwyżej określone w nim elementy mogą mieć taki walor, jednakże wniosek skarżącego nie dotyczył konkretnych treści zawartych w tym protokole, a samego protokołu. W ocenie organu sporządzony przez komisję protokół jest dokumentem mającym charakter pomocniczy w stosunku do działań podejmowanych przez komisję. Ponadto przywołane przez skarżącego zarządzenie organu w ogóle nie przewiduje sporządzenie protokołu z posiedzenia komisji. Trudno tym samym uznawać za informację publiczną dokument, którego wytworzenie nie jest wymagane, a przy tym nie przewiduje się, jaką treść powinien zawierać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku skarżącego [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a, (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r.

- mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu

administracji w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz

o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji

i. tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób, innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy - w ocenie Sądu

- nie budzi żadnych wątpliwości, że protokół z posiedzenia Komisji powołanej do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków z funduszy sołeckich wraz z inwentaryzacją mienia gminnego w sołectwach Gminy [...] w okresie od

[...]stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2024 r. stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu

i. efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto protokół ten, który - na żądanie Sądu organ załączył do akt sądowych - dotyczy majątku będącego w dyspozycji jednostek pomocniczych Gminy i Miasta [...] oraz wydatkowania przez nie środków publicznych. Odnosi się zatem do majątku publicznego, tj. majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu organ błędnie zakwalifikował protokół jako dokument wewnętrzny. Wprawdzie może być on wykorzystany również przez podmiot, który go wytworzył, do dalszych czynności, w tym czynności naprawczych lub korygujących, ale przede wszystkim jest on nośnikiem informacji obrazujących faktyczny sposób funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej w okresie objętym kontrolą. Informacja ta jest informacją o sprawie publicznej. Określenie kontroli mianem "wewnętrznej" nie ma z tego punktu widzenia istotnego znaczenia - to określenie jest determinowane relacją między podmiotem kontrolującym i podmiotem kontrolowanym, a ściśle biorąc

- ich przynależnością do jednej, większej struktury; nie przesądza ono natomiast charakteru dokumentów powstałych w jej wyniku. O tym charakterze przesądza kryterium przedmiotowe - liczy się to, czego dotyczą informacje w nich zawarte. Nie można zatem apriorycznie przyjmować, że wszystkie dokumenty powstałe w wyniku "kontroli wewnętrznej" są "dokumentami wewnętrznymi" w przedstawionym wyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z 11 marca 2025 r., III OSK 50/24).

Ponadto podkreślić należy, że koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów u.d.i.p. nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 21 maja 2024 r., III OSK 292/23).

Wobec tego Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności rozpoznając wniosek skarżącego z [...] marca 2025 r., stwierdzając to w pkt II wyroku na podstawie art. 148 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku stosownie do art. 148 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem organ odpowiedział na wniosek skarżącego błędnie jednak oceniając, iż nie dotyczy on informacji publicznej. Działaniom organu nie można przypisać celowego działania i złej woli w realizacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).

-----------------------

6

Sygn. akt II SAB/Go 46/25

Sygn. akt IS SAB/Go 46/25

Sygn. akt II SAB/Go 46/25

Sygn. akt II SAB/Go 46/25