Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 46/25 w sprawie ze skargi K.O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi K.O. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

I. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa do załatwienia wniosku skarżącego z 6 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi,

II. stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 6 marca 2025 r. złożył do organu - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji powołanej na mocy zarządzenia Nr B.0050.159.2024 Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa z 3 września 2024 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków z funduszy sołeckich wraz z inwentaryzacją mienia gminnego w sołectwach Gminy Wschowa w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2024 r. Jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną oraz podał swój adres e-mail. Skarżący podkreślił, że 20 marca 2025 r. otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, przedmiotowy protokół z posiedzenia Komisji powołanej do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków z funduszy sołeckich wraz z inwentaryzacją mienia gminnego w sołectwach Gminy Wschowa stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto protokół ten, który na żądanie Sądu I instancji organ załączył do akt sądowych, dotyczy majątku będącego w dyspozycji jednostek pomocniczych Gminy i Miasta Wschowa oraz wydatkowania przez nie środków publicznych. Odnosi się zatem do majątku publicznego, tj. majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu I instancji, organ błędnie zakwalifikował protokół jako dokument wewnętrzny. Może on być wykorzystany również przez podmiot, który go wytworzył do dalszych czynności, w tym czynności naprawczych lub korygujących, ale przede wszystkim jest nośnikiem informacji obrazujących faktyczny sposób funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej w okresie objętym kontrolą. Informacja ta jest informacją o sprawie publicznej. Określenie kontroli mianem "wewnętrznej" nie ma z tego punktu widzenia istotnego znaczenia. To określenie jest determinowane relacją między podmiotem kontrolującym i podmiotem kontrolowanym, tj. ich przynależnością do jednej, większej struktury. Nie przesądza natomiast charakteru dokumentów powstałych w jej wyniku.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego, błędnie jednak oceniając, że nie dotyczy on informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie do okoliczności sprawy i przyjęcie na ich podstawie, że informacje żądane we wniosku z 6 marca 2025 r. stanowią informację publiczną, podczas gdy informacje te stanowią dokument wewnętrzny, a w konsekwencji nie posiadają waloru informacji publicznej,

b) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie do okoliczności sprawy i przyjęcie na ich podstawie, że informacje żądane we wniosku z 6 marca 2025 r. stanowią "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających", podczas gdy informacje te stanowią jedynie pomocniczy dokument techniczny o charakterze informacyjno-ewidencyjnym, sporządzony na potrzeby dalszych działań podejmowanych przez organ.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach tej sprawy organ pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego, a także w związku z zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, podczas gdy organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ żądane przez skarżącego informacje - z uwagi na nieposiadanie waloru informacji publicznej - nie mogą zostać udostępnione;

b) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia bezczynności, ponieważ informacje żądane przez skarżącego stanowią dokument wewnętrzny, a tym samym nie posiadają statusu informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez rozpoznanie skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącego i jej oddalenie. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno treść zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że przedmiotem sporu jest wyłącznie charakter prawny żądanej przez skarżącego informacji. W ocenie skarżącego, którą to ocenę podzielił Sąd I instancji uwzględniając wniesioną skargę na bezczynność organu, żądana informacja ma charakter informacji publicznej i powinna zostać udostępniona. Z kolei w ocenie organu, żądany dokument ma postać dokumentu wewnętrznego, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko organu nie zasługiwało jednak na uwzględnienie, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że co do zasady dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 25 marca 2014 r.; I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2012 r.; I OSK 1203/12, z 31 lipca 2014 r.; I OSK 2770/13, z 18 września 2014 r.; I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r.; III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r.; I OSK 851/10).

W świetle tak zakreślonego rozumienia pojęcia dokumentu wewnętrznego, stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego przedmiotowy protokół pokontrolny nie ma znamion dokumentu wewnętrznego, jest jednak prawidłowe. Żądany protokół wprawdzie może być wykorzystany również przez podmiot, który go wytworzył, do dalszych czynności, w tym czynności naprawczych lub korygujących (takie są zresztą zalecenia wynikające z protokołu), ale przede wszystkim jest on nośnikiem informacji obrazujących faktyczny sposób funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy w okresie objętym kontrolą (art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p.), w tym informacji o ich majątku (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Nie jest korespondencją między pracownikami czy też członkami komisji i nie jest to dokument sporządzany w czasie trwania kontroli, nieposiadający jeszcze formy podsumowującego ustalenia kontroli protokołu. Jest to natomiast dokument wytworzony po zakończeniu tej kontroli, zawierający informacje o jej wynikach, w tym składnikach majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Informacja w nim zawarta jest informacją o sprawie publicznej. O tym charakterze przesądza kryterium przedmiotowe, ponieważ znaczenie ma czego dotyczą informacje zawarte w przedmiotowym protokole. Podzielenie stanowiska organu i ogólne przyjęcie, że wyniki kontroli ujawnione w protokole kontroli przeprowadzanej wewnątrz jednostki samorządu terytorialnego, w każdym przypadku stanowią dokumenty wewnętrzne, prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do informacji publicznej i w istocie czyniło regulację z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p. przepisem martwym. Co do zasady bowiem kontrola nie kończy się rozstrzygnięciem władczym, ponieważ na tym polega istota kontroli. Do władczych rozstrzygnięć może dojść w trybie nadzoru, który obejmuje swoim zakresem zarówno kontrolę jak i możliwość wydania konkretnych zaleceń. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p. stanowi wprost o danych publicznych obejmujących dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Tego rodzaju dane zawiera dokumentacja przedmiotowej kontroli sporządzona w formie żądanego przez skarżącego protokołu. Dane te dotyczą bezpośrednio mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609, ze zm.), a więc majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.