Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu J. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjno-Wychowawczych w S. oddala skargę w całości.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewoda D. (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 595 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie powiatowym), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu J. (dalej: Zarząd Powiatu) z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie odwołania K. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w S. (dalej: Dyrektor Zespołu).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa.

Organ nadzoru stwierdził podjęcie tej uchwały z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu do uchwały jako podstawę odwołania wskazuje się:

"1.Przydzielenie samej sobie godzin ponadwymiarowych (nie planowanych i nie wynikających z doraźnych zastępstw), których ilość wykazana do wypłaty wynagrodzenia znacznie przekraczała 1/2 tygodniowego wymiaru zajęć;

2.Niespowodowanie przez okres 10 miesięcy, uchwalenia przez Radę Pedagogiczną, aktualizacji Statutu Zespołu [...];

3.Niewyczerpanie trybu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy poprzez niezasięgnięcie opinii organów wskazanych w ustawie przed powierzeniem stanowiska kierowniczego i pomimo tego dokonanie powierzenia stanowisk kierowniczych w Zespole [...];

4.Niezorganizowanie w należyty sposób zastępstw pomiędzy kadrą kierowniczą Zespołu [...], przez co nie został zapewniony normalny tok pracy placówki;

5.Naruszenie przepisów oświatowego prawa pracy w zakresie zatrudnienia nauczycieli oraz przyznawania im świadczeń wynikających z nawiązanego stosunku pracy;

6.Niewydawanie na bieżąco zarządzeń Dyrektora Zespołu [...] i rezerwowanie miejsc w Rejestrze Zarządzeń Dyrektora".

W ocenie organu nadzoru, przytoczone przez Zarząd Powiatu okoliczności odwołania Dyrektora Zespołu nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ nadzoru zauważył w pierwszej kolejności, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje się, iż przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanej uchwały, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to rolą organu nadzoru przy badaniu legalności aktu jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX nr 1336391 oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, LEX nr 125731).

Z tych też względów pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie daje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób ścisły, a w razie wątpliwości nawet zawężający. Wynika to z faktu, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia, wobec czego stosowanie jego wykładni w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne.

Przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczej. Ponadto, z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Regulacja ta przewidziana jest więc dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że: brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora w naturalny sposób osłabia a nawet z upływem czasu znosi możliwość jego odwołania z tej funkcji na podstawie omawianego przepisu. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, LEX nr 1339617).

W myśl powyższego, za przypadki szczególnie uzasadnione należy zdaniem Wojewody, uznać sytuacje, w których łącznie:

1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe, codzienne);

2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem;

3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki;

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 38 ust. 2 ustawy), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Ponadto wskazano, że skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu (uchwały). Dla oceny, czy w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanej w trybie nadzoru uchwały (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973).

Uwzględniając powyższe stwierdzono, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986).

Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnianiu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo.

Zestawiając powyższe z treścią uzasadnienia do uchwały, organ nadzoru nabrał przekonania, że Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu.

Co prawda każdy ze stawianych zarzutów zawiera stosowne uzasadnienie, nie mniej przesłanki wskazane w uzasadnieniu do uchwały, jako "stwierdzone nieprawidłowości" nie mają charakteru, który pozwoliłby na uznanie ze wyczerpują one zmamiona uzasadnionego przypadku.

Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Takim przypadkiem nie jest również "niewywiązanie się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidulanego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewiedzianych przez organ prowadzący wydatków (wyrok WSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, LEX nr 737735).

Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały "stwierdzone nieprawidłowości". Wskazane okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora placówki stanowiły sprawy organizacyjno-prawne, w tym sprawy realizacji określonej koncepcji organizacji Zespołu [...], związane ze sposobem prowadzenia spraw kadrowych lub też pozostające jedynie w pośrednim związku z pełnioną funkcją kierowniczą, a zatem niemogące stanowić podstaw do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Na marginesie należy zaś zaznaczyć, że zarzut antydatowania zarządzeń, o którym Zarząd wypowiada się jako o takim, który "może stanowić podejrzenie popełniania przestępstwa" pozostawiony bez powołania się na prawomocne orzeczenie właściwego w tej sprawie organu (lub choćby toczące się w tej sprawie postępowanie), jest zarzutem gołosłownym (zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika aby Zarząd powiadomił właściwy organ o podejrzeniu popełnienia przestępstwa).

Stwierdzenie nieważności uchwały odwołującej dyrektora placówki oświatowej z powodu takiego jej uzasadniania aprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (por. wyrok WSA z dnia 15 października 2015 r., IV SA/Wr 642/14).

Ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował przesłanki warunkujące odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W sposób wyraźny rozróżnił przyczyny odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tak więc organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce nie może dowolnie decydować o sposobie odwołania takiego nauczyciela z pełnionej funkcji bez wypowiedzenia. Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi bowiem w relacji z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy przepis o charakterze szczególnym, a jego zastosowanie winno być poparte okolicznościami wyczerpującymi zmamiona "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Przy ocenie legalności uchwały wzięto pod uwagę, stwierdzone przez Zarząd Powiatu nieprawidłowości w wykonywaniu funkcji dyrektora szkoły, a także stanowisko Kuratora Oświaty, który wykazał takie nieprawidłowości. Niemniej jednak naruszenia których wystąpienie nie jest w tym miejscu kwestionowane, nie stanowią "przypadku szczególnie uzasadnionego", a przynajmniej taka kwalifikacja nie została wykazana przez Zarząd Powiatu i w żaden sposób nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do tutejszego Sądu złożył Powiat.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie przepisu art. 79 ust.2 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) i pominięcie wszczęcia i prowadzenia sformalizowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co uniemożliwiło skarżącemu czynny udział w postępowaniu;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska Dyrektora Zespołu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 8 września 2015 r., co oznacza, że organ ten wydał rozstrzygnięcie niezwłocznie po jej otrzymaniu bez przeprowadzenia żadnego postępowania nadzorczego i zawiadomienia o tym postępowaniu. Skoro zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, do którego, zgodnie z art. 79 ust. 5 tej ustawy stosuje się kpa, to w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu organ powinien zawiadomić o tym stronę. Organ nadzoru powinien wszcząć postępowanie jedynie, gdy po wstępnej kontroli uzna, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa i powinien wówczas zapewnić stronie czynny udział w tym postępowaniu zgodnie z art 10 kpa.

Za informację o wszczęciu postępowania nie można uznać pisma Wojewody z dnia 26 sierpnia 2015 r., w którym na podstawie art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym wnosi o przedłożenie uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ nadzoru nie wszczął więc postępowania, a wydane rozstrzygnięcie kończy postępowanie. Wojewoda uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, co musi być ocenione jako wadliwość postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy i powinno to skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W toku postępowania skarżący miałby możliwość wykazania, że zarzucane odwołanej Dyrektor zarzuty wpływały destabilizująco na funkcjonowanie Zespołu [...] i uniemożliwiły realizację żadnej z funkcji jednostki oświatowej.

Skarżący Powiat nie zgodził się również z twierdzeniem Wojewody, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art 38 ust.1 pkt 2 ustawy, gdyż organ nadzoru nie wziął pod uwagę stanowiska D. Kuratora Oświaty (dalej: Kurator Oświaty) wskazującego na destabilizację pracy dyrektora w realizacji zadań placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym i oświatowym. Powyższy przepis nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku ani nie zawiera katalogu tych przypadków mogących uzasadniać natychmiastowe odwołanie z funkcji dyrektora. Powinna to być ocena konkretnego przypadku pozostawiona organowi, który powołał dyrektora. Odwołanie to ma charakter uznaniowy. Zapewnienie trwałości stosunku pracy dyrektora nie może przesłaniać niedociągnięć w jego pracy uniemożliwiających dalsze zajmowanie stanowiska.

Na wniosek skarżącego Powiatu Kurator Oświaty w dniu 13 sierpnia 2015 r. wydał negatywną opinię dla odwołanego dyrektora, która wskazywała na: nieskuteczne działania dyrektora wobec zatrudnionych pracowników, nierzetelnie sporządzoną dokumentację wychowawczo- opiekuńczą, dezorganizację pracy placówki w zakresie jej odziaływania na wychowanków, którzy wymagają kształcenia specjalnego, dopuszczenia do zaniedbania obowiązków przez wychowawców, poprzez pozostawienie wychowanków bez opieki, brak obowiązku kierowania się przez dyrektora dobrem uczniów, troską o ich zdrowie, postawę moralną i obywatelską, zaniedbanie w zakresie zapewnienia sprawnego systemu uzyskiwania i obiegu informacji, brak transparentności działań dyrektora oraz delegowania zadań i obowiązków pracownikom prowadzący do naruszenia przez nich prawa – co może destabilizować realizację istotnych zadań placówki i zagrażać bezpośrednio życiu i zdrowiu wychowanków.

Opinia ta potwierdziła ustalenia dokonane przez skarżący Powiat na podstawie kontroli oraz pism kierowanych do odwołanego dyrektora.

Zgromadzone dowody potwierdzają, że w placówce dochodziło do naruszeń na wszystkich płaszczyznach funkcjonowania szkoły tj. finansowej poprzez niewłaściwe gospodarowanie funduszem wynagrodzeń, w tym przydzielenie samej sobie nie wynikających z doraźnych zastępstw i niezgodnie z prawem godzin ponad wymiarowych; organizacyjnej poprzez niedoprowadzenie do uchwalenia aktualizacji Statutu placówki, powierzanie stanowisk kierowniczych w placówce niezgodnie z przepisami, niezorganizowanie zastępstw pomiędzy kadrą kierowniczą, brak normalnego toku pracy, niewydawanie na bieżąco zarządzeń; administracyjnej poprzez naruszenie przepisów prawa oświatowego i prawa pracy w zakresie zatrudniania nauczycieli oraz przyznawanie im świadczeń wynikających z nieprawidłowo nawiązanego stosunku pracy oraz brak woli współpracy z organem prowadzącym; dydaktycznej poprzez dopuszczenie do sytuacji zagrażającej zdrowiu i życiu wychowanków placówki, w tym zdarzeń z udziałem wezwanej Policji.

Skarżący Powiat nie mógł być spokojny o los placówki, jej pracowników i wychowanków niedostosowanych społecznie.

Powiat podkreślił, że brak współpracy z organem prowadzącym wynika m. in. z pism Dyrektora z dnia 18 lutego 2015 r., 23 października 2014 r., ze stosunku Dyrektora do kontroli organu prowadzącego - dyrektora Wydziału Oświaty Kultury i Zdrowia oraz pracowników kontrolujących. W piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. Dyrektor wyraża "zaniepokojenie i dezaprobatę" dla Zarządu Powiatu zarzucając nękanie placówki, celowe działanie na jej szkodę "haniebne praktyki Zarządu". Z kolei w piśmie z dnia 23 października 2014 r. Dyrektor polemizuje z każdą wytyczną Zarządu Powiatu oraz sama ustala zasady współdziałania z organem prowadzącym.

Powiat w skardze zarzucił, że nadto Dyrektor wszystkie pisma Kierowane do Powiatu przesyła do wiadomości różnym organom i instytucjom np. Marszałkowi Województwa, Prokuratorowi Rejonowemu, Kuratorowi Oświaty, co podważa rangę i dobre imię Powiatu i kierowanej placówki. Zarzucił także, że do krytyki organu prowadzącego Dyrektor wciąga także przedstawicieli Rady Pedagogicznej, gdyż do pisma z dnia 18 lutego 2015 r. dołączyła pisma przedstawicieli tej Rady oraz ich podpisy pod pismem wyrażającym dezaprobatę do Zarządu Powiatu.

Nieprzestrzeganie prawa i zasad funkcjonowania jednostki wpłynęło na wynik pracy tej jednostki, gdyż na przełomie 2014 r. i 2015 r. (od października do stycznia) często interweniowała Policja w sprawach pobicia, bójek i ucieczek. Mimo, iż jest to placówka dla młodzieży niedostoswanej społecznie nigdy wcześniej przypadki tego rodzaju nie zdarzały się tak często.

Zarząd Powiatu podkreślił, że omówione zarzuty wskazują, że dalsze funkcjonowanie placówki pod kierownictwem Dyrektora nieprzestrzegającego prawa i niefrasobliwie zarządzającego finansami jest niemożliwe. Funkcja dyrektora jest powiązana z realizacją zadań oświatowych o charakterze publicznym w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dla właściwej realizacji zadań związanych z powierzonym stanowiskiem konieczne jest, aby osobie kierującej placówką nie można było postawić zarzutu niewłaściwego zachowania wobec przełożonych, pracowników i wychowanków (podobnie w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1179/14).

W związku z powyższym w ocenie Powiatu działania jego Zarządu polegające na odwołaniu Dyrektora ze stanowiska kierowniczego mieściły się w granicach uprawnienia do natychmiastowego odwołania z funkcji dyrektora, a działania odwołanego dyrektora stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek określony w ustawie.

Uzasadnienie uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora wskazywało na naruszenie i lekceważenie przez odwołanego dyrektora przepisów prawa oświatowego, prawa pracy i finansów publicznych, narażenie placówki na nieuzasadnione wydatki, dawanie negatywnego przykładu pracownikom i wychowankom placówki.

Zarzucono ponadto, że wraz z uchwałą z uzasadnieniem Wojewoda, pismem z dnia 4 września 2015 r., otrzymał szereg dokumentów, w oparciu o które została podjęta powyższa uchwała, lecz do nich się nie odniósł i nie były one przedmiotem jego rozpoznania. Wojewoda po otrzymaniu uchwały w dniu 8 września 2015 r. bez przeprowadzenia stosownego postępowania i uwzględnienia negatywnej opinii Kuratora Oświaty wydał swoje rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym uchwała w sposób istotny narusza prawo i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności.

Dyrektor Zespołu w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. nie zgodziła się ze stanowiskiem, że jej odwołanie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wskazała przy tym, że "nieetycznie i podle" potraktowano ją jako człowieka i nauczyciela w celu ratowania finansów powiatu i ukrywania dokonywanych przez lata malwersacji polegających na zawyżaniu liczby dzieci w placówce i pobieraniu nienależnej subwencji oświatowej. Została odwołana po przeprowadzeniu kontroli z naruszeniem prawa. Zwróciła się w dniu 22 października 2015 r. do Wojewody o objęcie nadzorem tej kontroli. Dodała, że większość finansowych powodów jej odwołania jest nieprawdziwa, stanowi jedynie domniemanie i niewłaściwe interpretowanie przepisów. Nie odwołuje się dyrektora na podstawie jednej kontroli. Do dnia odwołania nie było też rażących zaniedbań opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych, które pojawiły się dopiero w skardze na rozstrzygniecie nadzorcze. Przekazała Wojewodzie wyniki kontroli Kuratorium Oświaty we W., które przeczą przedstawionemu przez Panią Kurator stanowi rzeczy. Gdyby władze powiatu miały argumenty dyscyplinarne do odwołania jej ze stanowiska to na pewno by z nich skorzystały i gdy prawdziwa była opinia Kuratora Oświaty to organ też na pewno by z niej skorzystał a nie odwoływałby ją z powodu nieprawidłowości finansowych.

Dyrektor wraz z tym pismem przesłała negatywną dla niej opinię Kuratora Oświaty z dnia 13 sierpnia 2015 r., z której wynika m. in., że podejmowała nieskuteczne działania w stosunku do zatrudnionych pracowników, prowadziła nierzetelną dokumentację wychowawczo – opiekuńczą, sprawowała nieprawidłowy nadzór nad wychowawcami, który doprowadził do zaniedbań jej obowiązków, zaś stwierdzone nieprawidłowości mają charakter niedopełnienia obowiązków służbowych lub naruszenia prawa. Przedłożyła także swoje pismo z dnia 22 października 2015r. adresowane do Kuratora Oświaty kwestionujące powyższą opinię oraz odpowiedź na to pismo, zawartą w piśmie tego Kuratora z dnia 17 listopada 2015 r. z którego wynika, że powyższa opinia jest ostateczna i nie podlega zmianie. Nadesłała także skargę z dnia 29 listopada 2015 r. na Kuratora Oświaty skierowaną do Ministra Edukacji Narodowej i pismo z dnia 22 października 2015 r. wniesione do Wojewody, w którym zwraca się o objęcie nadzorem postępowania w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w § 2 pkt 7 p.p.s.a. aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu. Podkreślić należy, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy Dyrektora Zespołu, a jedynie zasadność i legalność jej odwołania z tego stanowiska w natychmiastowym trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie.

Z treści art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 79 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3. tego przepisu do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski takiej placówki jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W świetle powyższego Wojewoda niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały skarżącego Powiatu z dnia [...] sierpnia 2014 r., oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku powyższej uchwały skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS).

Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy. Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarząd Powiatu jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki w tym przypadku wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazać można na interpretacje klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym.

Wskazać więc można stwierdzenie NSA, iż zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (placówki oświatowej), (wyrok z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, LEX nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, LEX nr 737735).

Wskazując na pozytywne określanie "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można następujące tezy orzeczeń. W wyroku NSA z 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, LEX nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10, LEX nr 595413).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 (opublikowane na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę ocena uchwały Zarządu Powiatu jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że podstawami zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego są:

"1.Przydzielenie samej sobie godzin ponadwymiarowych (nie planowanych i nie wynikających z doraźnych zastępstw), których ilość wykazana do wypłaty wynagrodzenia znacznie przekraczała 1/2 tygodniowego wymiaru zajęć.

2.Niespowodowanie przez okres 10 miesięcy, uchwalenia przez Radę Pedagogiczną, aktualizacji Statutu Zespołu [...].

3.Niewyczerpanie trybu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy poprzez niezasięgnięcie opinii organów wskazanych w ustawie przed powierzeniem stanowiska kierowniczego i pomimo tego dokonanie powierzenia stanowisk kierowniczych w Zespole [...].

4.Niezorganizowanie w należyty sposób zastępstw pomiędzy kadrą kierowniczą Zespołu [...], przez co nie został zapewniony normalny tok pracy placówki.

5.Naruszenie przepisów oświatowego prawa pracy w zakresie zatrudnienia nauczycieli oraz przyznawania im świadczeń wynikających z nawiązanego stosunku pracy.

6.Niewydawanie na bieżąco zarządzeń Dyrektora Zespołu [...] i rezerwowanie miejsc w Rejestrze Zarządzeń Dyrektora".

W ocenie Sądu, przytoczone przez Zarząd Powiatu okoliczności odwołania Dyrektora nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986).

Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnieniu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo.

Mając powyższe na uwadze oraz treść uzasadnienia uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu.

Tym samy trafnie wskazał Wojewoda, że mimo, iż w uchwale Zarządu Powiatu odwołującej ze stanowiska dyrektora każdy z wymienionych wyżej sześciu zarzutów stawianych Dyrektorowi zawiera uzasadnienie, to jednak przesłanki wskazane w uzasadnieniu tych zarzutów, jako "stwierdzone nieprawidłowości", nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W tym miejscy wskazać należy, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSA, LEX nr 1341474; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109).

Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały podstawy zamiaru odwołania Dyrektora. Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, że wskazane okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu Dyrektora placówki, tj. powierzenie przez dyrektora samej sobie godzin ponadwymiarowych powodujące nieplanowane wydatki budżetowe stanowiły sprawy finansowe lub sprawy organizacyjno-prawne, związane z konfliktem z organem prowadzącym lub współpracownikami (np. brak uchwalenia aktualizacji statutu, brak opinii określonych organów przed powierzeniem stanowiska kierowniczego, niezorganizowanie w należyty sposób zastępstw pomiędzy kadrą kierowniczą, naruszenie przepisów oświatowego prawa pracy w zakresie zatrudniania nauczycieli i przyznawania im świadczeń, niewydanie na bieżąco zarządzeń dyrektora tylko rezerwowanie miejsc na ich wydanie) niemogące stanowić podstaw do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 642/14.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2473/13 stwierdził, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Natomiast w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1584/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakt negatywnej oceny pracy nie uzasadnia odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy, może zaś stanowić podstawę do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Tym samym wynikająca z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy przesłanka "przypadków szczególnie uzasadnionych", która pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego, nie tylko nie może być utożsamiana z przesłanką negatywnej oceny pracy nauczyciela, ale nadto wskazuje na konieczność szybkiego odwołania, bo w trakcie roku szkolnego. Stąd też dla zachowania ustawowej przesłanki, przypadków szczególnie uzasadnionych istotna jest również szybka reakcja organu, której w rozpoznawanej sprawie zabrakło skoro z uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika np., że do dnia kontroli w czerwcu 2015 r. nie wydano 16 zarządzeń z 2014 r. a jedynie zarezerwowano miejsce na ich wydanie oraz że przez okres 10 miesięcy Rada Pedagogiczna nie uchwaliła aktualizacji statutu Zespołu.

Podkreślenia wymaga, że Zarząd Powiatu podjął w rozpoznawanej sprawie uchwałę w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora w dniu [...] sierpnia 2015 r., mimo iż z pierwszej opinii kuratora oświaty z dnia 29 lipca 2015 r. wynikało, że opisane w nadesłanym wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 lipca 2015 r. sytuacje nie wyczerpują pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Opinia ta została wydana na wniosek Przewodniczącego Zarządu Powiatu z dnia 23 lipca 2015 r. Natomiast pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Starosta Powiatu zwrócił się do Kuratora Oświaty również o wydanie opinii w sprawie odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. Ten drugi wniosek zawiera zarzuty i ich uzasadnienie wykazane następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. odwołującej ze stanowiska dyrektora. Po rozpoznaniu tego wniosku Kurator Oświaty pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 18 sierpnia 2015 r., stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia prawa i uniemożliwiają funkcjonowanie ośrodka.

Zatem w dniu podjęcia uchwały, czyli [...] sierpnia 2015 r., Zarząd Powiatu dysponował pismem Kuratora Oświaty z dnia 29 lipca 2015 r. stwierdzającym, że opisane w nadesłanym wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 lipca 2015 r. sytuacje nie wyczerpują pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i brak jest podstaw do wydania opinii o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. To obligowało Zarząd Powiatu do szczegółowego uzasadnienia powyższej uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyrażającej odmienne stanowisko od tego zawartego we wspomnianym piśmie Kuratora Oświaty z dnia 29 lipca 2015 r. W uchwale tej Zarząd podał jedynie, że wystąpił do Kuratora Oświaty pismem z dnia 23 lipca 2015 r. o wydanie opinii. Natomiast opinia Kuratora Oświaty, na którą powołuje się skarżący Powiat w skardze, mająca charakter negatywny, została wydana 13 sierpnia 2015 r., ale wpłynęła do Starostwa Powiatowego w dniu 18 sierpnia 2015 r. (data prezentaty), a więc już po podjęciu uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Ponadto w niniejszej sprawie rację ma Wojewoda, że gołosłowny okazał się zarzut antydatowania przez Dyrektora zarządzeń, skoro nie został potwierdzony prawomocnym orzeczenie właściwego w tej sprawie organu, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w tej kwestii Zarząd powiadomił właściwy organ o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Zarzut ten nie może stanowić zatem podstawy do odwołania ze stanowiska Dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odwołania ze stanowiska w tym trybie nie uzasadnia również w ocenie Sądu zarzucane Dyrektor w skardze przesyłanie wszelkich pism sporządzonych przez nią do różnych instytucji np. marszałka województwa, prokuratora rejonowego, czy też angażowanie w konflikt z organem prowadzącym Rady Pedagogicznej. Okoliczności tych nie można bowiem zakwalifikować jako przyczyny wyjątkowe, nadzwyczajne i nagłe wskazujące, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego Powiatu dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 79 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym polegający na nieprowadzeniu postępowania i braku wszczęcia tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru, w trybie art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r., zwrócił się do Starosty Powiatu o przedłożenie uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z opinią kuratora oświaty wydaną w przedmiocie tej uchwały i wszystkimi dokumentami i informacjami, w oparciu o które sformułowano zarzuty uzasadniające jej podjęcie. Skarżący Powiat został zatem poinformowany o podjęciu czynności nadzorczych w stosunku do wskazanej uchwały i przekazał organowi wszystkie dokumenty, zaś organ nadzoru na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.

Chybiony jest także zarzut Powiatu dotyczący uniemożliwienia czynnego udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 10 kpa. Słusznie w tej kwestii zwrócił uwagę Wojewoda, że z orzecznictwa wynika, iż zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek dopiero gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego naruszenia przepisów postępowania z wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13).

Trafne jest więc stanowisko Wojewody, że niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jakich konkretnie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy nie mogła dokonać.

Niezależnie od tego nie można nie dostrzec, że organ nadzoru rozstrzygał na podstawie materiałów przedstawionych mu przez stronę skarżącą oceniając, czy zaistniał ów szczególny przypadek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy na podstawie tego, co wywiódł uchwałodawca w motywach swego aktu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.