Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy P. L. po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 24/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Szefa Kancelarii Sejmu RP o udostępnienie informacji publicznej poprzez zamieszczenie na płycie CD/DVD nagrań z dni 16, 17 i 18 grudnia 2016 r. ze wszystkich kamer rejestrujących otoczenie budynków Sejmu RP .

W dniu 30 grudnia 2016 r. Szef Kancelarii Sejmu RP, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., poinformował Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku, wskazując, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona nie później niż do dnia 18 lutego 2017 r.

W dniu 11 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie otrzymało odpowiedź, że wnioskowane nagrania z monitoringu otoczenia budynków sejmowych nie stanowią informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przedłużenie terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które nie znajduje uzasadnienia na tle stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. miało miejsce w związku z koniecznością analizy wniosku pod kątem możliwości udostępnienia żądanych materiałów. Przywołano również przyczyny uzasadniające wydłużenie czasu do udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., podzielił pogląd organu, zgodnie z którym nagrania z kamer rejestrujących otoczenie budynków Sejmu nie stanowią informacji publicznej. Sąd zauważył, że skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że monitoring zewnętrzny stanowi element zabezpieczenia budynków i terenu wokół Sejmu. Jest to narzędzie służące zapewnieniu bezpieczeństwa zewnętrznego Sejmu. Informacje uzyskane z monitoringu nie są związane z realizacją władzy publicznej, bowiem nie rejestrują obrad Sejmu, które niewątpliwie stanowią informację publiczną w świetle art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wnioskowana informacja nie odnosi się do działalności publicznej (ustawodawczej) Sejmu. Wskazano również, że monitoring wizyjny zewnętrzny jest jedynie technicznym środkiem ochrony podobnie jak dozór fizyczny czy też kontrola dostępu do pomieszczeń.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał też zarzut naruszenia

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oceniając, że Stowarzyszenie błędnie zakładało, iż każda informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie i zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie, w jakim pierwszeństwo dla ustalenia zakresu prawa do informacji stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a nie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej zawarto także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji - tu nagrań, w sposób nie wynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, która pozwala niezgodnie z Konstytucją RP wyłączyć bliżej nieokreślone katalogi informacji o działalności podmiotów publicznych z zakresu prawa do informacji, co prowadzi wprost do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W oparciu o te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualne o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Kancelarii Sejmu RP odniósł się do poszczególnych zarzutów wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się w zasadniczej części usprawiedliwione.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zapis obrazu z kamer rejestrujących otoczenie budynku Sejmu RP w konkretnie wskazanych dniach, stanowi lub może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Rozstrzygając tę kwestię należy przypomnieć, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało określone w art 61 Konstytucji RP, wedle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uprawnienie wynikające z art 61 Konstytucji RP stanowi jedno z ważniejszych praw politycznych wynikających z idei wolności, jako wyznacznika określającego sytuację obywatela będącego czynnym uczestnikiem życia politycznego i społecznego we współczesnej Polsce (por. J. Zajadło [w:] "Wolności i prawa człowieka i obywatela – Katalog" [w:] "Leksykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć", red. A. Szmyt, Warszawa 2010, s. 665). W wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15, wskazano, że "wprawdzie polski prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej". Prawo dostępu do informacji publicznej posiada olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej, a nie tylko formalnej partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Uprawnienie określone w art 61 Konstytucji RP daje bowiem obywatelom istotne narzędzie prawne do kontroli wybranych władz i wyrabianiu sobie opinii o ich działalności, przez co mogą podejmować racjonalne decyzje wyborcze. Dlatego też podkreśla się, że "u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2818/15). Demokracja jako ustrój polityczny wymaga, aby obywatele stale interesowali się sprawami publicznymi. Bierne, nie posiadające prawdziwych informacji o stanie państwa społeczeństwo, nie jest w stanie partycypować we władzy. Staje się przedmiotem działań władz, a nie podmiotem uczestniczącym czynnie w sprawach własnego kraju.

Przypomnieć też wypadnie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". W orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest informacja "w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16). Dla uznania, że żądane dane są informacją publiczną koniecznym jest zatem wykazanie, iż dotyczą one spraw związanych z funkcjonowaniem podmiotów publicznych w sferze zewnętrznej związanej z organizacją życia społecznego i gospodarczego w Polsce.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić przyjdzie, że dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty. Tak więc dostęp do informacji publicznej ma służyć temu, aby władza z własnymi obywatelami grała fair, bez prób ich oszukiwania (por. P. Szustakiewicz: glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, ZNSA 2019/5/172-178).

Przechodząc do oceny zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, zgodzić się przyjdzie z tezą, że treść nagrań z kamer systemu monitoringu danego obiektu i jego otoczenia, co do zasady zawiera informacje wytwarzane dla potrzeb wewnętrznych, przeważnie związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa tego obiektu i osób w nim lub wokół niego przebywających. Trudno byłoby też uznać, że nagranie z kamery monitoringu, którego treścią jest statyczny obraz otoczenia lub wizerunek przypadkowych osób, bądź innych obiektów znajdujących się w polu widzenia takiej kamery, wyczerpuje znamiona informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tego rodzaju treść sama w sobie nie stanowi informacji publicznej – jednakże tylko wówczas, o ile nie będzie ona powiązana z ustawową działalnością podmiotu, który ją wytworzył.

W realiach niniejszej sprawy nie może ujść uwadze, że żądanie udostępnienia nagrań z monitoringu wizyjnego rejestrującego otoczenie budynków Sejmu RP dotyczyło konkretnie wskazanych dni tj. 16-18 grudnia 2016 r. Jest faktem powszechnie znanym, a zatem branym pod uwagę przez sąd administracyjny z urzędu (art. 106 § 4 p.p.s.a.), że w tych dniach przed Sejmem miały miejsce protesty i demonstracje związane z przeniesieniem obrad Sejmu z Sali plenarnej do Sali kolumnowej. Faktem powszechnie znanym jest również to, że tym protestom i demonstracjom towarzyszyły interwencje służb porządkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że fakty te były powiązane z działalnością Sejmu RP, a zatem z działalnością organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym treść informacji utrwalona na nagraniach z monitoringu wizyjnego rejestrującego otoczenie budynków Sejmu, zawierająca obraz tych wydarzeń, stanowi informację publiczną poddającą się kontroli społecznej. W tej sytuacji nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegający na błędnej wykładni tego przepisu.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga jest skargą na bezczynność organu, zaś jej wniesienie spowodowane było uznaniem przez organ, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro jednak, co wyżej podniesiono, stanowisko organu w tej kwestii było błędne, to oznacza, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. To z kolei skutkować musiało uwzględnieniem skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł przy tym do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta była bowiem wynikiem odmiennej interpretacji przepisów, co w ocenie Sądu samo w sobie nie mogło stanowić o kwalifikowanej postaci naruszenia prawa.

Z uwagi na granice sprawy ze skargi na bezczynność, Sąd nie jest władny rozstrzygnąć, w jaki konkretnie sposób przedmiotowy wniosek winien zostać rozpoznany przez organ. Wskazać jedynie przyjdzie, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa jego regulamin. Zgodnie z art. 199 ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 z późn. zm.), Kancelaria Sejmu udostępnia informację publiczną oraz informację o środowisku i jego ochronie w trybie określonym w dziale IVa (tego regulaminu).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188, art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Określony w sentencji termin 14 dni na rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia rozpocznie swój bieg od dnia doręczenia organowi akt (art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za odpis zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem, opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl