Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej "Stowarzyszenie", w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP, dalej "Kancelaria Sejmu" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zarzucając naruszenie art. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez przedłużenie terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które nie znajduje uzasadnienia na tle stanu faktycznego sprawy. Stowarzyszenie wniosło o:

1. stwierdzenie, że Szef Kancelarii Sejmu RP dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r.,

2. zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu RP do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r.,

3. stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że [...] września 2016 r. zwróciło się do Szefa Kancelarii Sejmu RP z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci - nagrań ze wszystkich kamer, rejestrujących otoczenie budynków Sejmu RP - chodzi o nagrania z [...],[...] i [...] grudnia 2016 r., zamieszczenie tych nagrań na płycie CD/DVD i przesłanie nośnika na adres podany w piśmie.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Kancelaria Sejmu w trzech odpowiedziach poinformowała Stowarzyszenie, że na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin do rozpatrzenia wniosku został przedłużony, a odpowiedź na pismo zostanie udzielona najszybciej, jak to tylko będzie możliwe, nie później niż do dnia [...] lutego 2017 r. Stowarzyszenie wskazało, że do dnia złożenia skargi nie otrzymało informacji, o której udostępnienie wnosiło.

W ocenie Stowarzyszenia doszło do nieuzasadnionego przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem w odpowiedzi nie przedstawiono przekonującej argumentacji za jego przedłużeniem. Przedłużenie to ma charakter pozorny, gdyż w "Komunikacie ws. materiałów wideo z [...]. posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej", opublikowanego [...] grudnia 2016 r. na stronie Sejmu RP, wskazano, że:

"W odpowiedzi na pytania związane z materiałami wideo z kontynuowanego w Sali Kolumnowej [...]. posiedzenia Sejmu, Biuro Prasowe informuje, że w sali tej są zainstalowane dwie kamery (w kulistych obudowach) rejestrujące obrady. Transmisje realizowane są za pomocą jednej z kamer, a obraz emitowany jest jednocześnie tym nagraniem, które podlega archiwizacji i dokumentuje przebieg prac w Sali Kolumnowej. Materiał wideo jest dostępny na głównej witrynie internetowej Sejmu. Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu informuje także, że w Sali Kolumnowej znajduje się również trzecia kamera - bezpieczeństwa, administrowana przez Straż Marszałkowską. Nagranie wykonane z tej kamery zostało zabezpieczone i pozostaje w dyspozycji Straży Marszałkowskiej. Należy zaznaczyć, że ten materiał wideo, ze względu na procedury bezpieczeństwa i ochrony kompleksu sejmowego, może zostać przekazany wyłącznie organom wymiaru sprawiedliwości na ich wniosek."

Wobec tego Kancelaria Sejmu zajęła już stanowisko co do możliwości udostępnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji i uznała, że nie jest to możliwe. Zdaniem Stowarzyszenia okoliczności przedstawione w odpowiedzi z [...] grudnia 2016 r., nie są okolicznościami rzeczywistymi i obiektywnie uzasadniającymi przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. To zaś sprawia, że Kancelaria Sejmu w sposób nieprawidłowy zastosowała art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, że możliwość przedłużenia terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy "rozpatrzenia wniosku", "załatwienia wniosku", lub "realizacji wniosku", ale w tym przepisie expressis verbis mowa jest o terminie do "udostępnienia" informacji publicznej. Należy przez to rozumieć przekazanie wnioskodawcy, zgodnie z treścią wniosku, informacji o udostępnienie, o którą się zwrócił. Wynika z tego, że ustalenie konieczności ograniczenia dostępności określonych informacji publicznych, objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, musi nastąpić w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni) i w tym terminie organ obowiązany jest wydać ewentualną decyzję odmawiającą udostępnienia określonych informacji. Przepis ten nie uprawnia do przedłużenia terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że nie można na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przedłużyć terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie mowa jest o przypadku, gdy informacja publiczna nie może być "udostępniona" w określonym terminie, w związku z czym podmiot zobowiązany musi powiadomić o terminie, w jakim "udostępni" informację. Wydłużenie terminu na podstawie tego przepisu nie może dotyczyć czynności wydania decyzji administracyjnej, bowiem nie mieści się ona w pojęciu "udostępnienia" informacji publicznej. Nie można uzasadniać przedłużenia terminu do załatwienia wniosku ze względu na to, że "w dalszym ciągu trwa jego analiza pod kątem możliwości udostępnienia żądanych materiałów" – jak wskazała Kancelaria Sejmu.

Wniosek o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa Stowarzyszenie uzasadnia okolicznością, że przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych co do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ale posłużyło do celowego przedłużenia sprawy o udostępnienie informacji, których ujawnienie ma istotne znaczenie dla debaty publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kancelaria Sejmu wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek Kancelaria Sejmu przyznała, że Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie nagrań ze wszystkich kamer rejestrujących otoczenie budynków Sejmu RP z dnia [...],[...] i [...] grudnia 2016 r. na płycie CD/DVD oraz, że w dniu [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużyła termin rozpatrzenie wniosku do dnia [...] lutego 2017 r. w związku z koniecznością analizy wniosku pod kątem możliwości udostępnienia żądanych materiałów.

Dalej Kancelaria Sejmu wskazała, że tylko w związku z ogłoszonymi zmianami w dostępie dziennikarzy do budynków Sejmu RP oraz przebiegiem [...]. posiedzenia Sejmu w dniu [...] grudnia 2016 r. do Biura Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu wpłynęło w okresie od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017r. blisko 70 wniosków o dostęp do informacji publicznej. Ponadto codziennie wpływała także inna korespondencja od obywateli nie dotycząca ww. spraw. Nie bez znaczenia był również fakt, że wszystkie wnioski zostały złożone tuż przed świętami Bożego Narodzenia, kiedy to ze względów kulturowych ma miejsce zmiana organizacji pracy związana z wyższą absencją pracowników (planowe urlopy). W konsekwencji czas udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wydłużył się z przyczyn obiektywnych.

Kancelaria Sejmu podkreśliła, że analiza żądanych materiałów pod kątem możliwości ich udostępnienia związana była z koniecznością wykluczenia możliwości zagrożenia przez ich udostępnienie bezpieczeństwa budynków sejmowych, oraz z faktem, że same nagrania z monitoringu otoczenia Sejmu (nagrania z kamer przemysłowych związane z ochroną budynków) nie były dotychczas traktowane jako informacja publiczna nie tylko przez Kancelarię Sejmu, lecz także przez sądy administracyjne. Wskazała też, iż nie sposób zgodzić się ze Stowarzyszeniem, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może być stosowany jedynie do przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej, a nie może być traktowany jako podstawa do przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. Taka zawężająca interpretacja tego przepisu nie jest zgodna z wykładnią celowościową tego przepisu.

Kancelaria Sejmu podniosła też, że [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie otrzymało w niniejszej sprawie odpowiedź, w której poinformowano, że wnioskowane nagrania z monitoringu otoczenia budynków sejmowych nie stanowią informacji publicznej. W świetle tych ustaleń nie może być mowy o bezczynności organu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2016 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Kancelaria Sejmu zobowiązana była, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Kancelaria Sejmu jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych oraz w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. g pomocy publicznej.

Ustalenia zatem wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. - udostępnienia nagrań ze wszystkich kamer, rejestrujących otoczenie budynków Sejmu RP - chodzi o nagrania z [...],[...] i [...] grudnia 2016 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazała Kancelaria Sejmu w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. monitoring wizyjny, pozostający w dyspozycji Straży Marszałkowskiej, jest technicznym środkiem ochrony przeznaczonym do wewnętrznego wykorzystania. Wykonywane przy jego pomocy nagrania nie odnoszą się do wykonywania władzy publicznej Sejmu. Związane są jedynie z techniczną kwestią, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa budynków i terenu pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu. W konsekwencji nagrania te nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Sąd podziela pogląd przedstawiony przez Kancelarię Sejmu, że nagrania z kamer rejestrujących otoczenie budynków Sejmu nie stanowią informacji publicznej. Monitoring zewnętrzny stanowi element zabezpieczenia budynków i terenu wokół Sejmu. Jest to narzędzie służące zapewnieniu bezpieczeństwa zewnętrznego Sejmu. Informacje uzyskane z monitoringu nie są związane z realizacją władzy publicznej, bowiem nie rejestrują obrad Sejmu, które niewątpliwie stanowią informację publiczną w świetle art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowana informacja nie odnosi się zatem do działalności publicznej (ustawodawczej) Sejmu. Monitoring wizyjny zewnętrzny jest jedynie technicznym środkiem ochrony podobnie jak dozór fizyczny czy też kontrola dostępu do pomieszczeń. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących technicznej sfery funkcjonowania narzędzi jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13).

Za chybiony zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ Stowarzyszenie błędnie zakładało, że każda informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.

Błędne jest również stanowisko Skarżącego, że w Komunikacie w sprawie materiałów wideo z [...]. posiedzenia Sejmu, opublikowanego [...] grudnia 2016 r. przez Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu, podmiot zobowiązany zajął już stanowisko co do możliwości udostępnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Komunikat ten dotyczył bowiem rejestracji wideo obrad z [...]. posiedzenia Sejmu przeniesionych do Sali Kolumnowej, a nie nagrań ze wszystkich kamer, rejestrujących otoczenie budynków Sejmu RP – chodzi o nagrania z [...],[...] i [...] grudnia 2016 r. Zakres obu wniosków nie jest tożsamy. Czym innym jest bowiem rejestracja obrad Sejmu, a czym innym nagrania rejestrujące otoczenie budynków Sejmu, co niewątpliwie oznacza monitoringu zewnętrznego budynków Sejmu. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że przedłużenie terminu do załatwienia sprawy przez Kancelarię Sejmu miało charakter pozorny. Wynikało ono z obiektywnych przyczyn - wpływu dużej liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej (70) oraz konieczności ich analizy pod kątem możliwości udostępnienia z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa budynków sejmowych.

Skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Kancelaria Sejmu pozostawała w bezczynności w jej udostępnieniu. Nadto podmiot zobowiązany dochował terminu z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., poinformował bowiem Stowarzyszenie, w terminie określonym w ust. 1 wyżej wskazanego przepisu, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W dniu [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie otrzymało odpowiedź Kancelarii Sejmu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Tym samym nie może być mowy o bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Sąd nie podziela również stanowiska organu, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może być stosowany jedynie do przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej, a nie ma zastosowania w przypadku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Wskazany przepis odnosi się do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zatem obejmuje wszystkie przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej formy załatwienia sprawy t.j. udostępnienie informacji, odmowę jej udostępnienia oraz przekazanie informacji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Z powyższych względów wniosek stowarzyszenia z [...] grudnia 2016 r. w zakresie nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.