Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K.iZ.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K.iZ.K. kwotę 440,- zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Decyzją z dnia 30 września 2008 r. Wójt Gminy G. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr "[...]", należącej do K. i Z.K. oraz nieruchomości o nr "[...]" należącej do I.S., R. i H.W. oraz L. i E.Z., nr "[...]" należącej do J. i J.W. i nr "[...]" będącej własnością Gminy Gietrzwałd. Wójt podał, że postępowanie wszczęto na wniosek K. i Z.K. Upoważniony geodeta ustalił granice i wznowił punkty graniczne pomiędzy wskazanymi wyżej nieruchomościami na podstawie operatów technicznych będących w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. a dane zawarte w tych operatach pozwoliły jednoznacznie określić miejsca punktów granicznych. Organ przywołał też art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027, ze zm.), zgodnie z którym strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy, jeżeli wyniknie spór co do położenia znaków granicznych i uznał, że tych okolicznościach postępowanie było bezprzedmiotowe.

W złożonym odwołaniu K. i Z.K. podnieśli, że żądali wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości a nie wznowienia znaków granicznych. Organ gminy powinien więc wydać decyzję, o której mowa w art. 33 ust. 1 lub art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazać z urzędu sprawę do rozpatrzenia sądowi. Umarzając kwestionowaną decyzją postępowanie administracyjne zamknięto odwołującym się drogę sądową w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że rozgraniczanie nieruchomości może mieć miejsce, w sytuacji gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie jest możliwe. Prawne ustalenie granic może mieć miejsce tylko raz. Wywiodło, że art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego należy interpretować łącznie z art. 39 ust. 1 tej ustawy,

a zatem jeżeli przebieg linii granicznej miedzy rozgraniczanymi nieruchomościami jest jednoznaczny i wynika z uprzednio ustalonego stanu prawnego, należy jedynie wznowić znaki graniczne. Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia podlega wówczas umorzeniu. W ocenie Kolegium taka sytuacja wystąpiła w stanie faktycznym sprawy. Uprawniony geodeta ustalił bowiem, że granice działki nr "[...]" zostały już ustalone w trakcie pomiarów uzupełniających i odnowienia ewidencji gruntów oraz zatwierdzone decyzją Naczelnika Gminy w G. z dnia 26 lutego 1988 r. Do czasu zmiany stanu prawnego przedmiotowej działki jej granice nie mogą zostać kwestionowane w postępowaniu rozgraniczeniowym, lecz tylko w trybie ich wznowienia.

W złożonej skardze K. i Z.K. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, że kwestionują wszelkie dotychczasowe czynności związane z ustalaniem granic ich nieruchomości, podejmowane przez organy administracji publicznej i chcą, aby sprawa ta została rozstrzygnięta na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Wskazali, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. W pierwszym przypadku spawa kończy się, gdy wstępnie geodeta ustalił granice nieruchomości, które strony zaakceptowały, w przeciwnym wypadku sprawę rozpoznaje sąd powszechny. Zaskarżoną decyzją pozbawiono skarżących prawa do sądu, co narusza art. 4 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo do rozpoznania sprawy rozgraniczenia nieruchomości przez sąd jest niezależne od merytorycznej zasadności żądania, gdyż właśnie tę kwestię bada sąd. W zaskarżonej decyzji organ administracji przesądził o prawidłowości przebiegu granic, zamiast przekazać sprawę do sądu zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu administracji art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ma zastosowanie, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy, bo nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, czyli gdy istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, lecz nie można go zakończyć

w trybie administracyjnym. Taka sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, nie jednak miała miejsca w rozpoznawanej spawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 2 marca 2007 r. skarżący zwrócili się do organu pierwszej instancji domagając się, na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego ich nieruchomości przez ustalenie jej granic, z wyłączeniem granicy przylegającej do drogi gminnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W przypadku braku tych danych lub gdy są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona

w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej (art. 31). Stosownie do art. 32 ust. 5 tej ustawy z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody. W art. 33 ust. 1 przewidziano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody,

a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać,

w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten umarza wówczas postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi zgodnie z ust. 2 art. 34.

Z powyższego wynika, ze postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, może zakończy się: zawarciem przed geodetą ugody i umorzeniem postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.

w zw. z art. 32 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), wydaniem decyzji

o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy oraz umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a., w przypadku np. cofnięcia wniosku przez stronę, zbycia nieruchomości, której wniosek dotyczył, bądź wniosku strony

o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego.

W dniu 3 listopada 2007 r. geodeta rozpoczął czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością skarżących a nieruchomościami o numerach: "[...]" i sporządził protokół graniczny. Z jego treści wynika, że na podstawie operatów technicznych o numerach: "[...]" oraz w wyniku wywiadu terenowego geodeta stwierdził, że granica przebiega na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym od punktu 1 do punktu 2, co ustalił na podstawie znajdującego się w punkcie 1 betonowego kamienia granicznego i drzewa rosnącego w punkcie 2. Przebieg granicy w punktach 3, 4 i 5 ustalił na podstawie operatu z odnowienia ewidencji gruntów nr "[...]". Skarżący nie zgodzili się z powyższym i zakwestionowali przebieg granicy w wymienionych wyżej punktach granicznych. Organ gminy nie zakończył postępowania rozgraniczeniowego w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, lecz umorzył to postępowanie powołując się na art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Należy zauważyć, że w art. 39 ust. 1 przewidziano tylko możliwość wznowienia ustalonych uprzednio znaków granicznych, które zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone, bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że jeżeli wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu

o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki,

o których mowa w art. 11 tej ustawy, zaś z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół (ust. 4 art. 39).

Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim, że instytucja wznowienia znaków granicznych ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji określonej w hipotezie art. 39 ust. 1, czyli gdy znak graniczny został przesunięty, uszkodzony lub też zniszczony,

a właściciele graniczących nieruchomości nie kwestionują przebiegu linii granicznej wyznaczonej uszkodzonymi znakami granicznymi. W rozpoznawanej sprawie zaś skarżący konsekwentnie kwestionują przebieg linii granicznych swojej nieruchomości.

Ponadto, wznowienie znaków granicznych nie należy do spraw załatwianych

w drodze decyzji administracyjnej. Dokonanie czynności wznowienia znaków granicznych przez uprawniony podmiot kończy sprawę przesuniętych (uszkodzonych, zniszczonych) znaków granicznych, o ile nie wyniknie spór co do ich położenia. W przypadku sporu w tym przedmiocie zainteresowani mogą wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sprawy. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje w powyższym zakresie działań organu administracji, a w szczególności nie uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji administracyjnej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 1096/05, niepublikowany). Należy podzielić pogląd, że kompetencji do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie można domniemywać ani wywodzić w drodze analogii z innych przepisów prawa (por. J.Borkowski, [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 465 i nast.). Organy administracji publicznej działają bowiem, zgodnie z art. 7 Konstytucji, na podstawie i w granicach prawa. Tym samym wójt nie był uprawniony do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż art. 39 ust. 1 nie jest przepisem, który upoważniałby organ administracji do podjęcia jakichkolwiek władczych działań wkraczających w sferę uprawnień lub obowiązków indywidualnych podmiotów. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Należy również zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracji zmienił w sposób nieuprawniony treść żądania skarżących. Zasadą jest, że to jednostka rozporządza swobodnie swoim prawem, zatem, jeżeli przepisy prawa przewidują wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, wyłącznie ona decyduje

o tym, czego domaga się od organu administracji. Organ administracji publicznej, do którego żądanie zostało skierowane, nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. We wniosku inicjującym kontrolowane postępowania administracyjne skarżący wnieśli wprost o rozgraniczenie ich nieruchomości, gdyż kwestionują przebieg granic, czyli położenia punktów i linii granicznych, i powołali się na art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek ten jest jasny i nie budzi wątpliwości treść żądania skarżących. Tak więc organ administracji mógł rozstrzygnąć wyłącznie w zakresie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości, a nie arbitralnie zadecydować, że skarżący powinni byli przeprowadzić wznowienie znaków granicznych.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.