Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2016 r. w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2411/16 ze skarg Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 oraz utworzenia państwowej instytucji kultury - Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2

Postanowieniem z 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury: Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 oraz utworzenia państwowej instytucji kultury - Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku na wniosek Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji odwołał się do treści § 8 zarządzenia, który stanowi o utracie mocy m.in. zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr 29 z dnia 1 września 2008 r. w sprawie utworzenia Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Muzeum Westerplatte i Wojny 1939. Ponadto w przypadku łączenia instytucji kultury, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), z dniem wpisu do rejestru nowo utworzonej instytucji kultury organizator wykreśla z rejestru instytucje kultury, które uległy połączeniu. Powołując się na orzecznictwo, Sąd I instancji podkreślił, iż zakończenie bytu prawnego przedsiębiorstwa jest skutkiem trudnym do odwrócenia i wysoce szkodliwym. Nawet biorąc pod uwagę fakt, że w wyniku połączenia instytucji kultury pracownicy łączonych instytucji stają się pracownikami Muzeum i zachowują uprawnienia wynikające ze stosunku pracy na podstawie art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), to w ocenie Sądu I instancji dokonanie na podstawie zaskarżonego zarządzenia zmian organizacyjnych, a w konsekwencji zmiany w stosunkach pracy, przesądza o konieczności wstrzymania zaskarżonego zarządzenia. Wskazał też, że w sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku jest w chwili instalowania wystawy stałej. W związku z połączeniem muzeów istnieje konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji, co spowoduje wstrzymanie robót przy realizacji wystawy oraz generuje koszty związane z przeprowadzeniem inwentaryzacji. Sąd I instancji podkreślił, że z załączonego do akt sprawy pisma wykonawcy, tj.[...] S.A. wynika, że czas trwania inwentaryzacji wykonawca szacuje na okres ok. 1 miesiąca, natomiast uwzględniając czas wznowienia robót i dostaw jest to czas dodatkowo około 2 tygodni, co spowoduje przestoje w wykonywaniu części prac montażowych oraz produkcji. Wykonawca oszacował miesięczny koszt przeprowadzenia inwentaryzacji wraz z kosztami wstrzymania budowy na 950 000 zł,

przy czym zastrzegł, że pełną wycenę prac inwentaryzacyjnych wraz z oszacowaniem terminu przestojów przedstawi po uzgodnieniu zakresu i szczegółowych prac inwentaryzacyjnych. Sąd I instancji ocenił, że szacowana kwota za przeprowadzenie inwentaryzacji związanej z połączeniem muzeów oraz związana z wstrzymaniem prac przy budowie wystawy, powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i stanowi przesłankę z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - P.p.s.a., bowiem ewentualne uwzględnienie skargi oznaczałoby, że poniesione koszty były nieuzasadnione.

W zaskarżonym postanowieniu uwzględniono argumentację skarżących, że Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku zostanie pozbawione środków finansowych na prace przy realizacji wystawy, które zaplanowane zostały na rok 2016, a nie zostaną w tym czasie wykonane i zafakturowane z uwagi na konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji. Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) inwestycje realizowane na podstawie planów wieloletnich są budżetowane w konkretnych kwotach na okres od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku, oznacza to, że środki niewydatkowane w danym roku zwracane są do budżetu państwa. Przy czym dodać należy, że budżet na rok 2017 został już uchwalony, zatem przeniesienie tych środków na rok 2017 nie będzie możliwe. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, przesądzają o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. i stanowią podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

Po wydaniu zaskarżonego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2016 r. wniesiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich zawierająca wniosek o wstrzymanie zaskarżonego aktu, który nie został rozpoznany.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2016 r., zaskarżając je w całości, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i oddalenia wniosku o wstrzymanie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie: art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w razie wykonania zaskarżonego zarządzenia zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; art. 141 § 4

P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności istnienia zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 września 2016 r. zmieniającego zaskarżone zarządzenie poprzez ustalenie innego terminu połączenia muzeów i w konsekwencji odniesienie rozstrzygnięcia do nieaktualnego stanu faktycznego; brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia w kontekście przyjęcia przez Sąd jako wykazanego nieaktualnego stanowiska skarżących bez odniesienia do kwestionującego je stanowiska organu w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego postanowienia; brak należytych rozważań dotyczących oceny trudności odwrócenia skutków wykonania zaskarżonego zarządzenia; art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim postanowienie wydane zostało przy określeniu jako skarżącego Muzeum II Wojny Światowej oraz Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w sytuacji, gdy w znaczeniu przepisu jest to ten sam podmiot uprawniony do wniesienia skargi. W uzasadnieniu zarzutów Minister wskazał, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Argumentacja skarżących odnośnie utraty środków straciła na aktualności wobec zmiany daty połączenia muzeów na 1 lutego 2017 r. zarządzeniem z 23 września 2016 r., którego przy wydaniu postanowienia nie uwzględniono. Organ podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia przejęcie mienia i wierzytelności następuje według stanu na dzień 31 stycznia 2017 r. Tak ustalone terminy nie mogą wpłynąć w jakikolwiek sposób na wydatkowanie środków zaplanowanych na 2016 r. Organ poddał w wątpliwość twierdzenia wykonawcy o konieczności wyhamowania prac i zajęcia się inwentaryzacją, skoro bilanse miałyby być sporządzone według stanu na dzień 31 stycznia 2017 r. Zarzucono, że twierdzenia skarżących o konieczności wstrzymania robót budowlanych nie są prawdziwe, a Sąd I instancji nie uwzględnił w tym zakresie argumentacji podniesionej przez Ministra w odpowiedziach na skargi. Organ podkreślił, że bilans po zmianie daty połączenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047), może być określony na dzień 31 stycznia 2017 r. Organ wskazał też, że roboty budowlane powinny być już w fazie końcowej, a dokumentacja powykonawcza, pod warunkiem, że prowadzona zgodnie z umową z wykonawcą również powinna być w fazie końcowej. Załączone do skargi stanowisko wykonawcy zawarte w piśmie z 20 września 2016 r. nie ma nic wspólnego z połączeniem muzeów, które nie może wygenerować zagrożeń w tym piśmie wskazanych. Organ zgodził się, że potencjalne rozstrzygnięcie w zakresie nielegalności zaskarżonego zarządzenia będzie

prowadzić do odwrócenia skutków, co wymagałoby wykonania czynności cofających konsekwencje połączenia muzeów. Jednak żadna z tych czynności w kontekście zasad funkcjonowania państwowych instytucji kultury, finansów publicznych i rachunkowości nie może stanowić procesu, który można by określić jako utrudniony. Proces połączenia muzeów jest całkowicie odwracalny. Substrat majątkowy i kapitał ludzki w wyniku połączenia nie zostanie naruszony. Nieadekwatne jest powoływanie się przez Sąd I instancji na orzeczenie NSA z 17 listopada 2009 r. I FSK 1243/08, które dotyczyło skutków ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy, bowiem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Minister zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powinno nastąpić z uwzględnieniem stanowisk wszystkich uczestników postępowania. Wskazał, że czynności związane z połączeniem muzeów wykonywane są przez pełnomocnika ustanowionego przez Ministra zarządzeniem z 6 września 2016r. Pewne czynności przygotowawcze będą musiały zostać powtórzone po prawomocnym rozstrzygnięciu skarg, co w sposób wymierny musi wpłynąć na koszt całego przedsięwzięcia.

W pismach stanowiących odpowiedzi na zażalenie skarżący oraz uczestnik postępowania Gmina Miasto Gdańsk wnieśli o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, co oznacza, że nie ocenił jakiego rodzaju akt jest przedmiotem zaskarżenia, a co było konieczne, gdyż kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę jedynie aktów w określonej prawnie formie działania organów administracji publicznej. Należy podkreślić, że badanie przesłanek dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu lub czynności musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte (por. P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 156, R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 354). Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku konieczne jest więc dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej

odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. lub art. 220 § 3 P.p.s.a. (nieuiszczenie wpisu) uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej. Należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego została określona w sposób wyczerpujący w art. 3 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, przy czym z zakresu powyższego wyłączono sprawy wymienione w art. 5 P.p.s.a. Innymi słowy, udzielenie ochrony tymczasowej uzależnione jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a.

Nawiązując do przedstawionej w skardze argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich należy wskazać, że zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a według jego punktu 2 - przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Stosowanie przepisów jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wymaga ustalenia, że sprawa ma charakter indywidualny i jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Gdy przepis prawa materialnego nie wskazuje, iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji, organ administracji nie prowadzi w sprawie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie wydaje decyzji administracyjnej. Inaczej rzecz ujmując, o tym czy organ administracji publicznej może załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej przesądzają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Gdy nie przewidują one aktywności organu w tej prawnej formie działania administracji, organ nie może stosować przepisów K.p.a. i rozstrzygać sprawy przez podjęcie decyzji administracyjnej. Nie zmienia tego przepis art. 5 § 1 K.p.a. stanowiący: "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 27 października 2015 r., II OSK 269/15, OSP 2016, nr 7-8, poz. 75, s. 1047 – 1048). Przepisy prawa materialnego, stanowiąc o konkretyzacji normy prawa w formie decyzji administracyjnej, nie wprowadzają ustawowej definicji pojęcia decyzji

administracyjnej i posługują się różnymi terminami na określenie formy konkretyzacji normy prawa materialnego, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie. Decyzja administracyjna jest aktem indywidualnym, tj. określającym w sposób jednostkowy, imienny adresatów rozstrzygnięcia. Podobne uwagi należy odnieść do kwestii konkretności, rozumianej w opozycji do abstrakcyjności aktów generalnych. Stanowi akt władczy, jednostronny i zewnętrzny, który musi znajdować oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jest aktem stosowania prawa wydawanym w postępowaniu uregulowanym przepisami prawa (por. R. Hauser, K.Celińska-Grzegorczyk [w:] R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System Prawa Administracyjnego, Tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 166). Kwestia wydania decyzji administracyjnej w określonej procedurze nabiera znaczenia przede wszystkim w kontekście oceny dopuszczalności skargi w zakresie wyczerpania środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wykorzystania prawa odwołania, a w zakresie decyzji administracyjnej wydanej przez ministra i decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne ostateczne, czyli takie, od których nie służą odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 K.p.a.). Podmiot broniący własnego interesu prawnego może zaskarżyć wyłącznie decyzje wydane przez organ II instancji, a w razie, gdy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzje wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku. Natomiast prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka może zaskarżyć decyzje ostateczne wydane przez organ I instancji. Przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie określają procedury wydania aktu połączenia instytucji kultury przez organizatora, nie precyzują również jaką formę akt połączenia przyjmuje. Z tych względów konieczne jest dokonanie oceny, jakiego rodzaju aktem lub czynnością jest zaskarżone zarządzenie.

W świetle powyższych rozważań prawnych należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił się od oceny, czy zaskarżone zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 oraz utworzenia państwowej instytucji kultury - Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku jest jednym z aktów lub czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie

dokonał również oceny, czy Dyrektor Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku posiada legitymację do zaskarżenia zarządzenia we własnym imieniu.

W konsekwencji należy uznać, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wypada także wskazać, że Sąd I instancji pominął istotną okoliczność dotyczącą zmiany daty połączenia państwowych instytucji kultury i utworzenia w ich miejsce nowej państwowej instytucji kultury, przez co naruszył art. 61 § 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarządzeniem z 23 września 2016 r. zmienił zaskarżone zarządzenie w zakresie daty połączenia, określając ją na 1 lutego 2017 r. Jak wynika z dołączonego do wniesionej przez skarżących odpowiedzi na zażalenie wydruku ze strony internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, termin połączenia muzeów przesunięto w odpowiedzi na postulaty dyrekcji Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Z informacji tej wynika, że Minister wydał zarządzenie z 23 września 2016r., aby umożliwić dokończenie budowy muzeum i zakończenie prac nad organizacją ekspozycji. Skarżący do odpowiedzi na zażalenie dołączyli również aneks nr 5 do umowy z dnia 11 kwietnia 2014 r. pomiędzy Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku a wykonawcą zawarty w dniu 29 listopada 2014 r. Z jego treści wynika, że wszelkie prace powinny zostać zakończone przed dojściem do skutku połączenia muzeów, a wykonawca zobowiązał się uzyskać pozwolenie na użytkowanie do 31 stycznia 2017 r. Za dokument wskazujący na możliwość wystąpienia znacznej szkody trudno jest uznać pismo wykonawcy [...] S.A. w W. z 20 września 2016 r. Przyjmując nawet, że skarżący ma obowiązek dokonania inwentaryzacji, to nie jest znany jej koszt ani jak ten wydatek kształtuje się w odniesieniu do całości budżetu jakim muzeum dysponuje. Podana w piśmie kwota 950 000 złotych obejmuje koszty nie tylko inwentaryzacji, ale i wstrzymania budowy, które w świetle powyższych postanowień umownych nie powinny wystąpić.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na § 8 zarządzenia Ministra, który stanowi o utracie mocy zarządzeń w sprawie utworzenia Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i w sprawie utworzenia Muzeum Westerplatte i Wojny 1939. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dniem wpisu do rejestru nowo utworzonej instytucji kultury organizator wykreśla z rejestru instytucje kultury, które uległy połączeniu. Rozpatrywany przypadek sprowadza się de facto do przekształcenia istniejących instytucji kultury poprzez ich połączenie w jedną taką

instytucję w oparciu o stan załogi i mienia obu łączonych podmiotów (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Nie jest to sytuacja porównywalna z upadłością lub likwidacją przedsiębiorstwa, których nieuchronnymi skutkami jest redukcja zatrudnienia i konieczność podziału lub zbycia mienia takiego podmiotu. Pracownicy łączonych instytucji kultury stają się zatem pracownikami Muzeum i zachowują uprawnienia wynikające ze stosunku pracy na podstawie art. 231 Kodeksu pracy, co wprost wynika z § 6 zaskarżonego zarządzenia.

Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia wniesionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, dlatego że nie został on rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

8