Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: Muzeum [...] w G., Dyrektora Muzeum [...] w G. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G. postanawia: 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić stronie skarżącej Dyrektorowi Muzeum [...] w G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi; 3. zwrócić stronie skarżącej Muzeum [...] w G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

W dniu 21 października 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Muzeum [...] w G. oraz Dyrektora Muzeum [...] w G. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G. W skargach zawarte zostały wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia.

Po wydaniu przez Sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zarządzenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 listopada 2016 r. skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie z dnia 6 września 2016 r. wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi tej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, zajmując obszerne stanowisko dotyczące zarzutów skargi. Jednocześnie w odniesieniu do przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowiska dotyczącego dopuszczalności drogi sądowej, organ wskazał, że nie kwestionuje podlegania zarządzenia możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. wstrzymujące wykonanie zaskarżonego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OZ 1432/16 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, co oznacza, że nie ocenił jakiego rodzaju akt jest przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że badanie przesłanek dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu lub czynności musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, bowiem udzielenie ochrony tymczasowej uzależnione jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a.

Po przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy wraz z postanowieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. uchylającym postanowienie Sądu I instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. ponownie wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że dokonał oceny dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie, uznając własną kognicję, o czym świadczy sam fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu. W ocenie Sądu I instancji zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G., zmienione zarządzeniem z dnia [...] września 2016 r. poprzez ustalenie terminu połączenia na dzień 1 lutego 2017 r., stanowi akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego (wobec braku wyłączeń określonych w art. 5 p.p.s.a.).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Warszawie do ponownego rozpoznania. W zażaleniu podniesiono szereg zarzutów dotyczących oceny przez Sąd przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu oraz brak dokonania oceny, czy Dyrektor Muzeum [...] w G. posiada legitymację do zaskarżenia zarządzenia we własnym imieniu.

Po rozpoznaniu zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 299/17 uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał swoją kognicję w sprawie w oparciu o kwalifikację zarządzenia o połączeniu muzeów jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem państwowe instytucje kultury nie są jednostkami organizacyjnie podporządkowanymi Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury ustawa posługuje się pojęciem podległości, stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury, natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Minister, jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określany w ustawie mianem organizatora, nadaje statut instytucji kultury, powołuje i odwołuje dyrektora, może połączyć, podzielić, współprowadzić instytucje kultury, powierzyć prowadzenie instytucji kultury innemu podmiotowi, jak również zlikwidować instytucję kultury. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 6a ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r., poz. 987 ze zm.), minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego koordynuje i realizuje politykę państwa w zakresie działalności muzeów, w szczególności poprzez tworzenie muzeów, sprawowanie nadzoru nad muzeami i dokonywanie kontroli ich działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypływająca z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny - musi być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, a taka sytuacja w przypadku aktu odnoszącego się do przekształcenia organizacyjnego instytucji kultury (który nie reguluje uprawnień lub obowiązków podmiotów spoza wewnętrznej struktury administracji publicznej) nie występuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a państwową instytucją kultury wskazuje, że akt organizatora w przedmiocie przekształcenia instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarządzenie o połączeniu muzeów kształtuje nie tylko sytuację prawną jednostek kultury, ale również prawo do korzystania ze świadczeń utworzonego zakładu, a zakres świadczeń to sprawy odnoszące się do sytuacji wszystkich obywateli w zakresie ich praw i obowiązków związanych z dostępem do dóbr kultury. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno akt założycielski, jak i akt dokonujący przekształcenia organizacyjnego, nie może być uznany za akt administracyjny, bowiem nie wypełnia tej cechy aktu administracyjnego, jaką jest konkretność adresata. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że akt o połączeniu instytucji kultury ma charakter aktu organizacyjnego, którego jedynym skutkiem jest przekształcenie jednostek organizacyjnych podległych organizatorowi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do ustosunkowania się do ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia, jak i kwestii legitymacji skargowej Dyrektora Muzeum [...] w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi podlegają odrzuceniu.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jednocześnie, stosownie do art. 5 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone zostało zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G.

Stanowisko w kwestii dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17.

W związku z powyższym stanowiskiem przyjąć należy, że droga sądowa w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, a zatem skargi podlegają odrzuceniu.

Przyjmując argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Przy czym w art. 93 Konstytucja RP nie posługuje się pojęciem zależności organizacyjnej, który to termin charakterystyczny jest dla stosunków hierarchicznego podporządkowania w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, używa jednak określenia "organizacyjnej podległości". W orzecznictwie TK zwraca się uwagę na konieczność szerokiego interpretowania tego pojęcia, zaś podległość organizacyjną definiuje się jako więź ustrojowo – prawną, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działalność podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i zakresie za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków (wyr. TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141).

Należy przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej (wyr. TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU 1998 r., nr 4, poz. 50). Jak wskazuje się w doktrynie, podstawą prawną działania administracji w sferze wewnętrznej mogą być zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego, podczas gdy wyłączną podstawę prawną działania administracji w sferze zewnętrznej stanowić mogą przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Akty wydawane w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania, co oznacza, że mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, a zatem wszystkich organów państwowych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą natomiast obowiązki prawne i przyznają uprawnienia jedynie w stosunku do podmiotów, które są podporządkowane organowi wydającemu dany akt organizacyjnie lub służbowo. (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994 r.),

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury posługuje się pojęciem podległości, stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Minister, jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określany w ustawie mianem organizatora, wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także decyduje, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną (art. 11 ust. 1). Ponadto organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12), nadaje statut instytucji kultury (art. 13 ust. 1), powołuje i odwołuje dyrektora (art. 15), może połączyć (art. 18), podzielić (art. 20), współprowadzić instytucje kultury (art. 21), powierzyć prowadzenie instytucji kultury innemu podmiotowi (art. 21 a), jak również zlikwidować instytucję kultury (art. 22). Jednocześnie stosownie do art. 6a ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r., poz. 987 ze zm.), minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego koordynuje i realizuje politykę państwa w zakresie działalności muzeów, w szczególności poprzez tworzenie muzeów, sprawowanie nadzoru nad muzeami i dokonywanie kontroli ich działalności.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 299/17, że samodzielność instytucji kultury (wyrażająca się w art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, ust. 2 tego przepisu, który stanowi o generalnej regule braku odpowiedzialności organizatora za zobowiązania instytucji kultury, jak i art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, na podstawie którego instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków) jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Zatem powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a państwową instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie przekształcenia instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.