Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.R.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 126/16 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność O.R.A. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.P. na rzecz O.R.A. w W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 126/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. A.P. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci uzasadnień wszystkich dobrych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonych przez egzaminatorów Sędziego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu Z. P. oraz adwokata J. K. w związku z egzaminem przeprowadzonym w 2014 r., a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu w udzielonej pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr 3007/I/2014 odpowiedzi na wniosek poinformowała, że uzasadnienia wszystkich ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego nie są sporządzane jako wykonywanie zadań władzy publicznej, lecz stanowią zadanie własne samorządu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać tym samym udostępnione skarżącemu. Ubocznie organ stwierdził, że nawet przy przyjęciu, że mogą być uznane za informację publiczną, to uzasadnienia zawierają dane pozwalające zidentyfikować osobę ocenianą i niekorzystne dla tej osoby elementy oceny, w związku z czym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu.

W wyniku pisma A. P. z dnia 16 września 2014 r. ("wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy") organ poinformował, pismem z dnia 22 września 2014 r., że informacje, o które wystąpił wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej a następnie w piśmie z dnia 3 października 2014 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej i pismo z dnia 22 września 2014 r. takiej decyzji nie stanowi.

A. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, gdyż w jego ocenie wniosek dotyczył informacji publicznej, a nadto nie został rozpoznany w sposób wymagany przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu wskazała, że działanie skarżącego jest wynikiem nadużycia przysługującego mu prawa do informacji publicznej i nie powinno korzystać z ochrony prawnej, a nadto skarżący nie miał obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu żądanych przez niego informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, podkreślił, że bezspornie Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Uwzględniając powoływane w skardze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1097/15 oraz I OSK 1599/15, Sąd uznał, że skoro komisja egzaminacyjna powoływana w celu przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, to informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności członków komisji egzaminacyjnej, jako działalności osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie ulega wątpliwości, że organ we wskazanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Oceniając bezczynność Sąd stwierdził, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zdaniem Sądu uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, co doprowadziło Sąd do błędnej subsumcji przez uznanie, że korzystać z prawa do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestie ocenne stanowią również informację publiczną w rozumieniu tego przepisu,

- art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zw. z art. 115 § 13 k.k., przez niezastosowanie tych przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że dokument sporządzony przez osobę nie będącą funkcjonariuszem publicznym stanowi informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można nadużywać prawa do informacji publicznej w sposób naruszający wolności innych osób i sprzecznie z klauzulą porządku publicznego, a chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu udostępnienia informacji, to zasadnym jest badanie przez Sąd obiektywnego interesu prawnego w zgłoszonym żądaniu, celem zapewnienia właściwego korzystania z uprawnienia dostępu do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie działanie skarżącego (i jego pełnomocnika) zmierza do destabilizacji funkcjonowania organu i daje możliwość nękania organu, który nie jest w stanie sprostać realizacji wszystkich zgłaszanych stale żądań, które nie mają uzasadnienia w świetle konstytucyjnego prawa do informacji i stanowią ewidentne nadużycie prawa.

Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej przekonaniu oceny cząstkowe nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które powołano w skardze kasacyjnej oraz podniosła, że egzaminator sprawdzający prace podczas egzaminu zawodowego nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, co także znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie i prowadzi do uznania, że wobec tego sporządzona przez niego ocena z egzaminu nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania, domagając się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wskazując, że bezczynności nie może usprawiedliwiać hipoteza o nadużyciu prawa z niejasnych pobudek czy teorii naruszenia wolności innych osób, czy postępowania sprzecznego z klauzulą porządku publicznego. Z kolei chybione są wywody skargi kasacyjnej dotyczące funkcjonariusza publicznego, skoro w ustawie zasadniczej mowa jest o osobie sprawującej funkcje publiczne, a taką niewątpliwie jest egzaminator powołany w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego, a jego oceny z egzaminu są używane przy rozstrzyganiu sprawy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta jest uzasadniona.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy tym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

Poza sporem pozostawało, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu jest podmiotem, który jest, co do zasady, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustalenia wymagało natomiast, czy zwracając się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o przesłanie kopii uzasadnień wszystkich dobrych (4) ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez sędziego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu Z. P. oraz adwokata J. K., będących członkami Komisji Egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego w 2014 roku, wnioskodawca wystąpił o udzielnie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu badając przedmiot żądania wniosku stwierdził, że wniosek obejmował uprawnione żądanie udzielenia informacji publicznej, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w dwóch wyrokach z dnia 12 kwietnia 2016 r.: I OSK 1097/15 i I OSK 1599/15, co przesądziło o stwierdzeniu, że organ, który nie udzielił informacji w reakcji na wniosek skarżącego, pozostawał w bezczynności.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem w skardze kasacyjnej pierwszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnego nakazu ograniczenia prawa do informacji z uwagi na ochronę praw i wolności osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa oraz ważnego interesu gospodarczego Państwa, rozumianego jako możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej w przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej, a więc korzystania z tego uprawnienia w sposób sprzeczny z celem nadrzędnym, określonym w Konstytucji. Jednocześnie skarga kasacyjna podważyła wykładnię Sądu i instancji prowadzącą do uznania, że kwestie ocenne mogą stanowić informację publiczną oraz uznanie przez Sąd, że dokument sporządzony nie przez funkcjonariusza publicznego podlega udostępnieniu. Skarga kasacyjna zarzuca zatem w istocie błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej, prowadzącą w następstwie do błędnego zastosowania przepisów u.d.i.p. w sposób sprzeczny z konstytucyjnymi podstawami ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 3) w wyniku uznania, że prawo do uzyskania informacji nie podlega ograniczeniom, nawet gdy prowadzi to do nieuzasadnionego żądania informacji, co winno skutkować ograniczeniem dostępu z uwagi na nadużycie prawa do informacji oraz jednocześnie zarzuca błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej rozumianej jako informacja obejmująca kwestie ocenne, a nie odnosząca się do sfery faktów dotyczących działalności organów publicznych, a wobec tego uznaje, że przedmiot żądania nie dotyczył informacji publicznej, lecz zapytania o dokumenty nie stanowiące nośnika informacji publicznej.

W tej sytuacji, zwłaszcza wobec dotychczasowego niejednolitego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kwestii kwalifikacji jako informacji publicznych uzasadnień ocen cząstkowych egzaminów pisemnych kończących aplikacje adwokackie i radcowskie, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do istoty konstytucyjnego prawa do informacji i pojęcia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. przed oceną, czy w niniejszej sprawie należało odpowiedzieć w formie zwykłego pisma, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, czy zakwalifikować wnioskowane informacje jako informacje publiczne i je udostępnić, czy ewentualnie odmówić udostępnienia tych informacji w formie decyzji w sytuacji stwierdzenia, że istniały podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie przedstawia zatem odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Konstytucja RP stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska Sądu o publicznym charakterze informacji zawartej w pisemnych uzasadnieniach ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego.

Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 61 Konstytucji RP znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma zatem charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że prawa i wolności inaczej "działają" w procesie stanowienia prawa i jego stosowania – "(...) Prawa i wolności w różnym stopniu są regulowane w normach prawa stanowionego, a ponadto regulacja ta ma w stosunku do nich różne znaczenie. Wolność jest przyrodzona i niezbywalna, nie jest więc nadawana przez ustrojodawcę, lecz co najwyżej przez niego proklamowana i chroniona. Wolność może być zatem realizowana również wówczas, gdy nie jest prawnie regulowana, w myśl zasady in dubio pro libertate. (...) Prawo natomiast, choć – jak się powszechnie przyjmuje – również ma rodowód prawnonaturalny, to jednak podlega regulacji pozytywnej. To prawodawca de facto przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Prawodawca powinien zagwarantować realność świadczenia, w tym również możliwość jego dochodzenia przed organami administracyjnymi i sądami, przy czym jednostka może domagać się tylko tego, co jej ustawa przyznała i tylko od konkretnego zobowiązanego podmiotu. (...) Wolność jest ściśle związana z godnością człowieka, stąd podlega silniejszej ochronie we wszystkich możliwych aspektach jej istnienia. (...). Natomiast prawo nie zawsze pozostaje w ścisłym związku z godnością ludzką, dlatego w większym stopniu możliwe są jego ograniczenia. Tylko wśród wolności znajdują się te, które mają charakter absolutny jako najściślej związane z godnością człowieka i tym samym nie podlegające jakimkolwiek ograniczeniom. Prawa mają zawsze charakter relatywny, podlegają ochronie, choć ich ograniczenia nie są wykluczone. (...) Warunkiem korzystania z wolności jest brak zakazów jej dotyczących, podczas gdy warunkiem stosowania praw – wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych i zobowiązanych oraz zakresu przyznanych świadczeń. (...). W wypadku prawa organ przyznaje je lub potwierdza, że ono przysługuje wówczas, gdy określone przez państwo przesłanki zostały spełnione" (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie w kontekście relacji pomiędzy jednostkami tworzącymi wspólnotę publicznoprawną a tą wspólnotą.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej współistnieje w polskim porządku prawnym z konstytucyjnym prawem do prywatności, które w systematyce Konstytucji znajduje się wśród "Wolności i praw osobistych" i zgodnie z którym "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym" (art. 47 Konstytucji). Regulacja konstytucyjna nie daje podstaw do twierdzenia, że ochrona prawa do prywatności nie może wyłączać kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, a uzasadnia jedynie ograniczenie dostępu do takiej informacji. Jeżeli określona informacja ma charakter informacji publicznej, to wówczas prawo do prywatności stanowi podstawę ograniczenia w tym zakresie dostępu do tego rodzaju informacji zgodnie z regulacją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli jednak wnioskowana informacja nie dotyczy sfery publicznej, lecz prywatnej, to nie ma podstaw do kwalifikowania takiej informacji jako informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) jest błędna.

Oceniając charakter żądanej informacji Sąd przyjął, że ma ona charakter informacji publicznej opierając się na tezie, że skoro komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, działając w trybie art. 78 i n. ustawy Prawo o adwokaturze jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, to członkowie wchodzący w jej skład, w zakresie, w jakim uczestniczą w realizacji zadania publicznego (przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego) są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak jednak wyżej wskazano, nie każda informacja jest informacją publiczną, choćby była związana z działalnością osób wykonujących funkcje publiczne. Treść uzasadnień ocen cząstkowych egzaminów adwokackich nie spełnia kryteriów kwalifikowania ich jako informacji o sprawach publicznych ze względu na to, że:

1) ich sporządzenie następuje w ramach wewnętrznej działalności komisji egzaminacyjnej,

2) treść tych dokumentów dotyczy sfery prywatnej osób zdających egzamin adwokacki,

3) treść tych dokumentów koncentruje się nie na ustaleniu faktów, lecz na ich ocenie z punktu widzenia egzaminatora.

Gdy chodzi o aspekt wewnętrzny uzasadnień ocen cząstkowych egzaminów adwokackich, to należy zwrócić uwagę na ustawową kategorię dokumentów urzędowych i kryteria ich odróżniania od dokumentów wewnętrznych, a w konsekwencji rozróżniać informacje zawarte w treści dokumentów wewnętrznych od informacji zawartych w treści dokumentów urzędowych.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).

Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analiza przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 615) nie daje podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie oceny cząstkowej z określonej części egzaminu adwokackiego przesądza o ocenie tego egzaminu i nie ma przez to charakteru "roboczego", niedefinitywnego, skoro zgodnie z art. 78f ust. 2 cyt. ustawy wynik egzaminu adwokackiego jest rezultatem głosowania i podjęcia uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Przygotowanie ocen cząstkowych z poszczególnych części egzaminu z zachowaniem rygorów ustawowych w zakresie kryteriów ich sporządzania i wyprowadzania średniej arytmetycznej z ocen cząstkowych wystawionych przez poszczególnych egzaminatorów (art. 78e ust. 2 i 4 ustawy) jest etapem gromadzenia dokumentacji stanowiącej podstawę do podjęcia uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego, która jest następstwem głosowania przez wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Gdyby oceny cząstkowe i ich uzasadnienie miały charakter definitywny w tym sensie, że przesądzałyby ocenę z egzaminu adwokackiego, ustawodawca nie uzależniałaby uchwały o wyniku tego egzaminu od głosowania członków komisji egzaminacyjnej. Należy też zauważyć, że uchwała komisji podlega kontroli odwoławczej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia, a w ramach tej kontroli analizowane i oceniane są dokumenty poprzedzające podjęcie uchwały, co jednak nie zmienia faktu, że element decyzyjny tkwi w podjęciu uchwały, a nie w przygotowaniu dokumentacji, na podstawie której uchwała jest podejmowana. Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (por. art. 78h ust. 12 Prawa o adwokaturze). Postępowanie przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w wyniku rozpoznania sprawy Komisja Odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym oceny egzaminatorów. Jest przy tym uprawniona do samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o ten materiał. Działa więc merytorycznie. Może ponownie ustalić ostateczną ocenę pracy zawierającej rozwiązanie zadania z części egzaminu, której dotyczy odwołanie i - nie ograniczając się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania - odnieść się do samej pracy i jej oceny dokonanej przez komisję pierwszoinstancyjną (por. np. dotyczących analogicznych regulacji wyroki NSA: z 2 września 2015 r. II GSK 1679/14 i z 22 maja 2014 r. II GSK 293/13). Oznacza to, że definitywnym rozstrzygnięciem egzaminu adwokackiego jest uchwała Komisji, a uzasadnienia ocen cząstkowych z określonej części egzaminu adwokackiego stanowią niezbędną w sprawie dokumentację podlegającą ocenie Komisji.

Ponadto ustawodawca przesądził w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., że treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć jako treść dokumentów urzędowych stanowi informację publiczną, co oznacza, że ponad wszelką wątpliwość uchwały komisji egzaminacyjnych należy kwalifikować jako dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dokumenty stanowiące podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia nie zostały zakwalifikowane w powyższy sposób przez ustawodawcę, co oznacza konieczność oceny tych dokumentów z punktu widzenia ich zakwalifikowania jako nośników informacji publicznej w realiach konkretnej sprawy. Wyżej przedstawiona argumentacja przemawia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, za stanowiskiem, zgodnie z którym uzasadnienia ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego mają walor dokumentów wewnętrznych i jako takie nie stanowią nośnika informacji publicznej.

Wewnętrznego charakteru uzasadnienia ocen cząstkowych określonych części egzaminu adwokackiego nie podważa również okoliczność obowiązku załączania ich do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 Prawa o adwokaturze). Zgodnie bowiem z treścią art. 78g ust. 1 ustawy, z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji egzaminacyjnej uczestniczący w egzaminie adwokackim. Jest oczywiste, że treść protokołu z przebiegu egzaminu nie może obejmować uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu, które są i mogą być sporządzane wyłącznie po zakończeniu egzaminu. Uzasadnienia ocen cząstkowych stanowią dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu po jego zakończeniu w rozumieniu art. 78g ust. 2 ustawy. Nie uzyskują zatem waloru dokumentów pochodzących od całej komisji, a idąc dalej, sam fakt ich dołączenia do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego nie ma wpływu ich charakter prawny. Nie ulega też wątpliwości, że uzasadnienia ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego nie są dokonywane przez organy władzy publicznej, z tego względu nie ma podstaw do odnoszenia do tego rodzaju dokumentów treści art. 6 ust. 4 lit. c u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym "treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej". Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. wyraźnie rozróżnia stanowiska "organów władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych" (art. 6 ust. 4 lit. b u.d.i.p.) od "wystąpień i ocen" dokonywanych wyłącznie przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 4 lit. c u.d.i.p.), przy czym nie tylko wyróżnia "oceny" od stanowisk, lecz również "treść ocen" jako treść dokumentów urzędowych wiąże wyłącznie z organami władzy publicznej, do których nie sposób zaliczyć członków komisji egzaminacyjnych sporządzających oceny cząstkowe z określonej części egzaminu adwokackiego. Charakter publiczny będzie miała informacja o efektach pracy komisji, a nie informacja o elementach procesu decyzyjnego zmierzającego do wystawienia ocen w indywidualnych sprawach. Treść uzasadnień ocen cząstkowych określonych części egzaminu adwokackiego nie stanowi informacji o działalności osoby pełniącej funkcje publiczne. Informacją taka byłaby np. informacja o ilości sporządzonych ocen, terminie ich sporządzenia, ilości wystawionych przez egzaminatora ocen celujących, bardzo dobrych, dobrych, dostatecznych i niedostatecznych.

Drugą okolicznością nie pozwalającą na zakwalifikowanie ocen cząstkowych egzaminów z określonej części egzaminu adwokackiego do kategorii informacji publicznych jest treść tych dokumentów dotycząca sfery prywatnej osób zdających egzamin adwokacki. Należy zaakceptować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2016 r.: I OSK 835/15 i I OSK 1473/15. W uzasadnieniach tych wyroków NSA zwrócił uwagę, że "analizując zagadnienie charakteru prawnego informacji dotyczącej uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego, należy mieć na uwadze sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Stosownie do treści art. 77b Prawa o adwokaturze, do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 66 ust. 2. W myśl art. 65 pkt 4 ustawy na listę adwokatów może być wpisany ten kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2. Z powyższych regulacji wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie adwokackim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Prowadzi to do wniosku, że decyzja takiej osoby o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień adwokata, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać statusu osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Przyjdzie stwierdzić, że praca egzaminacyjna kandydatów na adwokatów jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce. (...) Pomimo tego, że uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin, to nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen nie dotyczy bowiem komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin".

Ocena cząstkowa z określonej części egzaminu adwokackiego, dokonywana przez członka komisji egzaminacyjnej będącego specjalistą z danej dziedziny prawa objętej egzaminem, którego wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu (art. 78 ust. 2 Prawa o adwokaturze), stanowi wyraz wartościującego sądu o przygotowaniu prawniczym osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 Prawa o adwokaturze) z punktu widzenia określonej dziedziny prawa objętej egzaminem. Ustawodawca nie wprowadza zamkniętego katalogu kryteriów oceny, wskazując, że egzaminatorzy biorą pod uwagę "w szczególności" zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje (art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze). Tego rodzaju sąd wartościujący o przygotowaniu prawniczym konkretnej osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata jest zatem wynikiem oceny jej wiedzy oraz zdolności i umiejętności zarówno w zakresie analizy prawnej i prawniczej, jak i w zakresie realizowania i reprezentowania interesu strony, przy czym ocena ta jest dokonywana z perspektywy "wiedzy i doświadczenia" egzaminatora. Ocena ta dotyczy zatem predyspozycji osobistych i indywidualnych osoby egzaminowanej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata z punktu widzenia określonej dziedziny prawa, która to ocena samodzielnie nie przesądza jeszcze o dopuszczeniu do wykonywania tego zawodu, a stanowi – wprawdzie niezbędną, ale nie rozstrzygającą - podstawę do podjęcia uchwały przez komisję.

Ocena cząstkowa z egzaminu adwokackiego nie jest zatem informacją o faktach i wreszcie również z tego powodu nie może być traktowana jako informacja publiczna. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa informacja publiczna to informacja o faktach, zdarzeniach lub określonych stanach faktycznych jeżeli dotyczy spraw publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 683/09), w czym nie mieszczą się sądy wartościujące oparte na ocenie tych faktów, ocenie dotyczącej predyspozycji osobistych i indywidualnych osoby egzaminowanej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata z punktu widzenia określonej dziedziny prawa.

Mając na uwadze powyższą argumentację, zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w wyniku której Sąd I instancji przyjął, że ocena cząstkowa z określonej części egzaminu adwokackiego stanowi informację publiczną. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowy okazał się zarzut błędnego zastosowania w wyniku błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji nadużywania przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej, tymczasem domaganie się udostępnienia oceny cząstkowych z określonej części egzaminu adwokackiego nie stanowi treści prawa dostępu do informacji publicznej. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie dotycząca nadużycia prawa do informacji publicznej w kontekście niniejszej sprawy mogłaby być rozpatrywana wyłącznie w wyniku uznania, że wniosek dotyczył informacji publicznej.

Nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 k.k. poprzez niezastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokument nie sporządzony przez funkcjonariusza publicznego stanowi informację publiczną. Stanowisko sądu – abstrahując od jego poprawności, było właśnie wynikiem zastosowania powyższych przepisów i przyjęcia w konsekwencji, że informacja, o którą wystąpił skarżący stanowi informację o działalności osoby pełniącej funkcje publiczne, a dokumenty objęte wnioskiem są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut błędnego niezastosowania przepisów, które były przez Sąd I instancji stosowane, nie mógł być zatem w sposób oczywisty skuteczny.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro bowiem informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowiła informacji publicznej, to nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji organ prawidłowo zareagował na wniosek skarżącego informując w odpowiedzi, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej, skoro wniosek informacji publicznej nie dotyczył. W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej obowiązkiem organu jest bowiem poinformowanie wnioskodawcy pismem o braku podstaw do uwzględnienia żądania, co organ uczynił.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących w niniejszej sprawie zwrot wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 200 p.p.s.a. oraz mając na uwadze, że skarga kasacyjna wniesiona przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu została sporządzona nie przez pełnomocnika Rady działającego w ramach udzielonego pełnomocnictwa lecz przez jej Wicedziekana jako podmiot reprezentujący Radę.