Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.N. i D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1087/17 w sprawie ze skargi J.N. i D.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.N. i D.Z. solidarnie 1177 (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1087/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.N. i D.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2017 r. w Praszce na drodze krajowej nr 45 przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki Scania o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki Krone o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J.N., w imieniu własnym i D.Z. wspólnika spółki cywilnej [...]. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z Pabianic do Kluczborka. Do kontroli drogowej kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy wydany dla J.N.. Natomiast przedsiębiorca nie okazał zezwolenia wydanego dla drugiego wspólnika spółki – D.Z..

J.N. i D.Z. (dalej "skarżący") wyjaśnili, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego posiada tylko J.N., ponieważ od pracownika w Starostwie Powiatowym w M. uzyskał informację, że do wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wystarczające jest posiadanie jednego zezwolenia udzielonego któremukolwiek wspólnikowi.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli m.in. o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka G.M. oraz przesłuchania stron na okoliczność działań podjętych przez skarżących celem zapewnienia wykonywania działalności zgodnie z prawem oraz informacji udzielonych skarżącym przez pracownika Starostwa Powiatowego w M. – K.R. odnośnie do wymaganych zezwoleń na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy przez skarżących. Ponadto, zarzucili naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. dalej "u.t.d.") przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczności dot. działań podjętych przez strony przed rozpoczęciem wykonywania działalności w ramach spółki cywilnej i wprowadzenia ich w błąd przez urzędnika organu nie wskazują na zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wskazał, że wykonywanie transportu drogowego na podstawie zezwolenia należącego do jednego ze wspólników spółki stanowiło naruszenie sankcjonowane karą pieniężną określoną w art. 92a ust. 1 u.t.d. i załączniku nr 3 do tej ustawy, a więc nałożenie kary w wysokości 8000 zł było słuszne.

Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał uchwałę z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08.

Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia działań podjętych przez strony w celu uzyskania uprawnień do wykonywania transportu drogowego oraz informacji otrzymanych przez strony od pracowników Starostwa Powiatowego w M.. Z treści kopii wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego znajdującego się w aktach sprawy wynikało, że wniosek został złożony tylko przez J.N., bowiem dane zawarte w treści wniosku nie wskazywały, aby wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. W tym wniosku J.N. wskazał oznaczenie przedsiębiorcy i numer NIP dotyczące jego jako przedsiębiorcy. Nie zaznaczył również, że działalność jest prowadzona w formie spółki cywilnej.

Wobec tego uznano, że J.N. wnioskował o udzielenie zezwolenia tylko dla siebie jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą we własnym imieniu. Fakt ten potwierdził także znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z [...] maja 2016 r. dotyczące korzystania z ww. pojazdu marki będącego własnością obu wspólników, w którym D.Z. wyraził zgodę na wykorzystywanie ww. pojazdu przez J.N. do wykonywania przewozu rzeczy w krajowym transporcie drogowym. Takie oświadczenie były niezbędne J.N., bowiem zgodnie z art. 7a ust. 7 pkt 5 u.t.d. musiał organowi wydającemu zezwolenia wskazać rodzaj tytułu prawnego do dysponowania pojazdem. Gdyby obaj wspornicy wystąpili o wydanie zezwolenia, takie oświadczenie byłoby zbędne. Z tych powodów organ uznał, że okoliczności uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zostały wyjaśnione, więc przesłuchanie stron i G.M. służyłoby jedynie przedłużeniu postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d. Z zebranego materiału dowodowego wynika, ze strony nie wskazały Starostwu Powiatowemu w M. zamiaru wykonywania transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Przeciwnie, z treści wniosku o wydanie zezwolenia wynika, że działalność miał prowadzić tylko J.N. i tylko on wystąpił o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

W skardze od powyższej decyzji skarżący zarzucili m.in. naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE z 2009 r., Nr 300 str. 51; dalej "rozporządzenie nr 1071/2009") w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 864, 865 i 866 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c.") poprzez ich błędną wykładnię.

WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organów, że to wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami, świadczą usługę transportową, a wykonywany przez nich konkretny przewóz jest realizowany wspólnie, a nie przez każdego z osobna. Jednak zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego uprawniające do wykonywania transportu drogowego jest aktem indywidualnym, wydawanym na wniosek konkretnego przedsiębiorcy i potwierdza jego uprawnienie do wykonywania usług w zakresie transportu drogowego. Uprawnienie wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie ma charakteru majątkowego i dlatego nie może być przedmiotem wkładu do majątku spółki. Tym samym każdy ze wspólników spółki cywilnej jest zobowiązany uzyskać wymagane przepisami prawa zezwolenie lub licencje. Wszystkie działania wszystkich wspólników zmierzające do osiągnięcia określonego celu gospodarczego, pociągają za sobą także odpowiedzialność za te działania. Dlatego brak uprawnienia do określonej usługi przez choćby odpowiedzialność wszystkich wspólników na wykonywanie tej usługi bez uprawnień.

W ocenie WSA, art. 13 u.t.d. zabrania posługiwania się zezwoleniem należącym do osoby trzeciej. Zatem wykonywanie transportu drogowego na podstawie zezwolenia należącego do jednego ze wspólników spółki stanowi naruszenie powołanego przepisu sankcjonowane karą pieniężną określoną w art. 92a ust. 1 u.t.d. i załączniku nr 3 do tej ustawy. Na potwierdzenie tego stanowiska Sąd powołał uchwałę z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08.

Zdaniem Sądu, nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

WSA zgodził się z organem odnośnie do działań podjętych przez strony w celu uzyskania uprawnień do wykonywania transportu drogowego oraz informacji otrzymanych przez strony od pracowników Starostwa Powiatowego w M.. Z treści kopii wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wynikało, że wniosek został złożony tylko przez J.N.. Dane zawarte w treści wniosku nie wskazywały, aby wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. We wniosku J.N. wskazał oznaczenie przedsiębiorcy i numer NIP dotyczące tylko jego jako przedsiębiorcy. Z powyższych okoliczności istotnie wynikało, że wnioskował o udzielenie zezwolenia tylko dla siebie jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą we własnym imieniu. Powyższe potwierdza także oświadczenie z [...] maja 2016 r., które było niezbędne zgodnie z art. 7a ust. 7 pkt 5 u.t.d. Gdyby obaj wspólnicy wystąpili o wydanie zezwolenia, takie oświadczenie byłoby zbędne. Wskazane okoliczności uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zostały wyjaśnione, wiec przesłuchanie stron i G.M. służyłoby jedynie przedłużeniu postępowania.

Sąd wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92c u.t.d. Strony bowiem winny były zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa, co słusznie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009 w zw. z art. 92a ust 1 u.t.d. w zw. z art. 864 k.c., 865 k.c. i 866 k.c., poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że:

a) w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wykonywali przewóz z naruszeniem przepisów prawa, gdyż każdy ze wspólników winien legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika, w sytuacji gdy bezpośrednie zastosowanie art. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia oraz dokonanie wykładni przepisów prawa krajowego z uwzględnieniem celu i funkcji prawa wspólnotowego w spornym zakresie winno prowadzić do wniosku, że skarżący nie naruszyli przepisów u.t.d.;

b) brak posiadania zezwolenia przez jednego ze wspólników spółki cywilnej na wykonywanie zawodu przewoźnika skutkuje odpowiedzialnością pozostałych wspólników, którzy zezwolenie posiadają, zaś nałożona z tego tytułu kara ma charakter zobowiązania solidarnego wspólników jako zobowiązania spółki cywilnej;

2. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i zaniechanie zastosowania w wyniku uznania przez Sąd pierwszej instancji, że okoliczności dotyczące przedsięwziętych przez skarżących działań mających na celu zapewnienie wykonywania działalności związanej z transportem drogowym w ramach spółki cywilnej zgodnie z prawem nie mają znaczenia w niniejszej sprawie i nawet podjęcie przez skarżących działań zgodnych z otrzymanymi od urzędnika organu administracji publicznej właściwego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika nie stanowi okoliczności obiektywnie wskazującej, że skarżący pomimo dołożenia najwyższej staranności oraz wykazania się należytą przezornością i dbałością nie mieli wpływu na powstanie naruszenia, a samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogli przewidzieć;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a to:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz zaniechaniu w istocie rozpoznania zarzutów skarżących dotyczących (i) zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d., (ii) braku prawidłowego zawiadomienia przez WITD skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie, (iii) a także zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia braku podstaw do bezpośredniego zastosowania art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009 i przyjęcie przez Sąd, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego;

2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 15 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a., 78 k.p.a. i 86 k.p.a., 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie oraz nie zgromadziły i nie rozważyły całego materiału dowodowego i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż prawnie irrelewantne były okoliczności, jakie działania podejmowali skarżący celem zapewnienia wykonywania działalności w sposób zgodny z prawem oraz przyczyn powodujących, że D.Z. nie występował osobiście z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, zaś J.N. występował o udzielenie zezwolenia jako przedsiębiorca, który nie prowadził działalności w ramach spółki cywilnej, w sytuacji, gdy treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pomimo że nie jest kompletny ze względu na brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka G.M. oraz skarżących i nie pozwala w sposób wyczerpujący ustalić wszystkich istotnych okoliczności, jednoznacznie wskazuje, że J.N. występował o wydanie zezwolenia, wskazując na prowadzenie działalności wyłącznie w ramach spółki cywilnej, co nie może ulegać wątpliwości wobec treści wpisów w CEIDG.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 8 lipca 2021 r., o czym zostali poinformowani mailowo pełnomocnicy stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz zaniechaniu w istocie rozpoznania zarzutów skarżących dotyczących zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d., a także niewyjaśnieniu niezastosowania w sprawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Wprowadza on wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego wyroku.

Dokładnie z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Zasadnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Na początku uzasadnienia Sąd opisał stan faktyczny sprawy, na pierwszych 6 stronach uzasadnienia zrelacjonował przebieg postępowania i opisał to co organ ustalił. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował żadnego z dotychczasowych ustaleń organu. Ograniczył się tylko do ogólnego opisu elementów stanu faktycznego, wskazując, że "(...) stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a organy dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego, przyjmując trafnie, że skarżący wykonywał w dacie zdarzenia objętego kontrolą drogową na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji" (str. 9 uzasadnienia).

Z tego lapidarnego zdania nie wynika, jakie ustalenia faktyczne Sąd ma na myśli. Takie sformułowanie nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, w której podniesiono w sumie dziesięć zarzutów, w tym osiem zarzutów procesowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się jedynie do wskazania za GITD przepisów u.t.d. (87 ust. 1, 92a), art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów kodeksu cywilnego (art. 860, 864 i 865). W dalszej części uzasadnienia powtórzył dosłownie za organem odwoławczym: "Z powyższego jednoznacznie wynik, że wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami", po tym przytoczył w całości argumentacje organu na temat uzyskania zezwolenia lub licencji przez każdego ze wspólników spółki cywilnej i możliwości ich przeniesienia. Następne dwa kolejne akapity uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią powtórzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji GITD i odnoszą się do stanu faktycznego i do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 5/08). Sąd pierwszej instancji kierując się tą uchwałą przyjął, że zaskarżona decyzja GITD jest zgodna z prawem, gdyż uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie zwalnia z tego obowiązku pozostałych wspólników spółki.

W ostatniej części uzasadnienia WSA odniósł do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazując jedynie trzy przepisy k.p.a. (art. 7, 77 i 107 § 3), które w jego ocenie nie zostały naruszone. Za organem odwoławczym ponownie dosłownie wskazał, że: "Z treści wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wynika, ze wniosek został złożony tylko przez J.N.". Kolejne zdania również stanowiły powtórzenie za GITD. Rozważania co do zarzutów procesowych Sąd pierwszej instancji, kończy podobnie jak organ odwoławczy: (...) okoliczności uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zostały wyjaśnione, więc przesłuchanie stron i G.M. służyłoby jedynie przedłużeniu postępowania".

Z przedstawionej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji GITD, de facto ograniczył się jedynie do bezkrytycznego przyjmowania ustaleń organu i jego stanowiska prawnego.

Zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku praktycznie pominięto zdecydowaną większość zarzutów podniesionych w skardze. Nie można bowiem uznać, że wystarczający jest wywód prawny Sądu w odniesieniu do sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego i że wystarczające jest wskazanie za prawidłowe stanowiska GITD, a nieodniesienie się do zarzutów skarżących.

Sąd pierwszej instancji merytorycznie nie rozstrzygnął sporu między stronami, ograniczył się bowiem do podzielenia poglądów prawnych wyłącznie jednej strony (GITD), nie wskazał, dlaczego ten pogląd uważa za jedynie słuszny i jakie argumenty za takim stanowiskiem przemawiają w kontekście przeciwnego poglądu strony skarżącej. Lapidarnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się tylko do jednego wątku, do którego nawiązuje skarga, nie odnosi się natomiast do sformułowanego w skardze poglądu prawnego bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009. Zdaniem strony skarżącej w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezpośrednie zastosowanie ww. przepisu powinno prowadzić do wniosku, że skarżący nie naruszyli przepisów u.t.d.

Według autora skargi kasacyjnej definicja przedsiębiorcy zawarta w powołanym wyżej rozporządzeniu różni się od definicji przedsiębiorcy w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił on na tę okoliczność szeroki wywód prawny, identyczny jaki sformułował w uzasadnieniu skargi. W konkluzji stwierdził, że o ile nie budzi wątpliwości fakt, że w myśl przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, a są nimi jej wspólnicy, o tyle w myśl definicji zawartej w ww. rozporządzeniu "przedsiębiorca" oznacza osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną wykonującą przewozy towarów w celach handlowych. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w przypadku definicji z ww. rozporządzenia należy uznać, że spółka cywilna jako "grupa osób bez osobowości prawnej" winna zostać potraktowana jak przedsiębiorca w zakresie warunków wykonywania transportu drogowego.

Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął w swoich wywodach prawnych powyższe zagadnienie, ograniczając analizę prawną wyłącznie do przepisów prawa krajowego, w szczególności uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r.(sygn. akt II GSP 5/08). Tymczasem zgodnie art. 5 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1071/2009. W ust. 2 pkt 1 powołanej jednostki redakcyjnej u.t.d. ustawa stanowi, że zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej, która obowiązuje od 15 sierpnia 2013 r., a więc po wydaniu ww. uchwały NSA, rozpoznanie tego zarzutu może mieć istotne znaczenie na wynik sprawy.

Sąd nie odniósł się także do zarzucanego w skardze naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenia postępowania na skutek wystąpienia przestanki egzoneracyjnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala stwierdzić, jakie były motywy Sądu pierwszej instancji, by nie stosować przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Za uzasadnienia nie można w żadnej mierze potraktować jednozdaniowego stwierdzenia, że "strony winny były zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie zaniechania przez GITD przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpoznania sprawy, a w szczególności poczynienia ustaleń odnośnie do działań skarżących mających na celu zapewnienie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie krajowego przewozu rzeczy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz okoliczności, w wyniku których D.Z. nie posiadał indywidualnego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika (art. 15 k.p.a.), odmowy przesłuchania w charakterze świadka G.M. oraz przesłuchania w charakterze stron J.N. i D.Z., co uniemożliwiło wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie w zakresie spełnienia przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d (art. 86 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a.).

WSA nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. polegającego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na nieprawidłowym zawiadomieniu skarżących o wszczęciu postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. szczegółowo opisanego w pkt 8) petitum skargi.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku w istocie sprowadza się zatem jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska Sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami. Niewystarczające jest takie ograniczenie się do zreferowania sporu, opisania stanu faktycznego, lecz niezbędne jest także jego rozstrzygnięcie, poprzez wyczerpujące odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżących i prawidłowe wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Trafnie więc zarzucono w skardze kasacyjnej, że z powodu tych braków uzasadnienia wyroku, doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak wskazanych powyżej elementów uzasadnienia wyroku powoduje, że nie może ono być uznane za wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Sądu drugiej instancji, z powodu braków w zakresie precyzyjnego wskazania stanu faktycznego, który stanowił podstawę do subsumpcji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku odpowiedzi na zarzuty skarżących.

W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi należy zgodzić się z poglądem wyrażonym orzecznictwie, że Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednakże w sytuacji, gdy Sąd nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi, w którym jej autor podważał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazując na konieczność bezpośredniego zastosowania art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1071/2009, to należy to uznać za istotną wadliwość zaskarżonego wyroku, świadczącą o przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej decyzji.

Z powyżej wskazanych powodów skargę kasacyjną należało uwzględnić, zasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia wskazanego powyżej przepisu prawa procesowego, przedwczesne byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien prawidłowo przedstawić stan sprawy, wskazując, jaki stan faktyczny i z jakiego powodu przyjął za podstawę orzekania, dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty postępowania należne solidarnie skarżącym obejmują opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę.