Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 457/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 3. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 457/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] oraz decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. w dniu 8 kwietnia 2016 r. wniosło m.in. o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w roku 2015 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. udostępniono skarżącemu dane w postaci informacji o nagrodach otrzymanych w 2015 roku przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, którzy zajmują w strukturze organizacyjnej urzędu stanowiska osób pełniących funkcje publiczne, tj.: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach.

Natomiast decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r., znak: [..] Marszałek Województwa Pomorskiego odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wysokości przyznanych w 2015 roku nagród poszczególnym pracownikom, niepełniącym funkcji publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że odmowa udzielenia informacji co do pozostałych pracowników, zajmujących inne stanowiska, nie jest możliwa z uwagi ochronę prywatności osób fizycznych, ograniczającą prawo do informacji publicznej. Ochrona ta nie obejmuje jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

W związku z tym, po przeanalizowaniu wprowadzonego uchwałą Zarządu Województwa Pomorskiego nr [..] z [..] marca 2015 r. Regulaminu Organizacyjnego, organ uznał, że tylko część osób zatrudnionych w Urzędzie Marszałkowskim pełni funkcje publiczne. Są to osoby zajmujące stanowisko: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach. Tylko te osoby mają bowiem realny wpływ na dysponowanie majątkiem samorządu województwa i zarządzanie sprawami związanymi z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o samorządzie województwa. Poza tym żaden z pracowników urzędu, nie pełniący funkcji publicznej, nie wyraził zgody na udostępnienie imienia, nazwiska oraz kwoty nagrody.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, że informacje o wysokości zarobków, w tym nagród każdego pracownika, niepełniącego funkcji publicznej, nie podlegają udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są bowiem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Dlatego też, w ocenie Kolegium, zasadna była odmowa udostępnienia informacji odnośnie do wymienionych w załączniku do decyzji 724 osób, przy czym Kolegium zwróciło uwagę, że organ poinformował skarżącego, że pracownicy ci otrzymali łącznie nagrody w kwocie [..] zł, spełniając warunki przyznania nagrody, określone w § 11 zarządzenia Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wnioskowane informacje dotyczą wydatkowania środków publicznych, nie ma zatem znaczenia w sprawie czy osoby, których dotyczy wniosek pełnią funkcje publiczne czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że Marszałek Województwa Pomorskiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do nagród przyznanych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej, jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wyjaśniając pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" w kontekście decyzji wydanej przez organ w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska każdego pracownika Urzędu Marszałkowskiego, który otrzymał w 2015 r. nagrodę, Sąd doszedł do przekonania, że odmawiając udostępnienia informacji co do wymienionych w załączniku do decyzji 724 pracowników Urzędu Marszałkowskiego, organy wskazały jedynie, że nie pełnią one funkcji publicznej, nie zostało natomiast wyjaśnione dlaczego w ocenie orzekających w sprawie organów żadna z tych osób nie pełni funkcji publicznej. Sąd uznał, że ani z wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ani też z akt administracyjnych nie wynika na jakich stanowiskach zatrudnione są te osoby, ani jakie są ich kompetencje. W związku z tym, w ocenie Sądu, organy uchybiły obowiązkom, wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim owe przepisy stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 cyt. ustawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające stanowić poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 61 Konstytucji RP "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych". Należy zatem przyjąć, że mimo niestarannej konstrukcji zarzut ten dotyczy w istocie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem właśnie z tego przepisu wynika m.in. zakres publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej, wyznaczony przez kategorię "działalności" podmiotów wskazanych w tym przepisie. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej na kanwie niniejszej sprawy, nie mógł osiągnąć skutku. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Dla skutecznego podniesienia zarzutu "nieprawidłowego" ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej konieczne było odniesienie się również do treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wskazuje na podstawy ograniczenia tego prawa oraz treści ustaw, do których przepis ten odsyła. W skardze kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu nie powołano jakichkolwiek innych przepisów (również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), co nie dawało podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez "nieprawidłowe ograniczenie" prawa dostępu do informacji publicznej "na kanwie niniejszej sprawy".

Zarzut powyższy rozpatrywany łącznie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, w których wskazano na art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p., również nie mógł odnieść skutku, bowiem zarzuty naruszenia powyższych przepisów okazały się niezasadne w realiach niniejszej sprawy.

Błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "w zakresie, w jakim owe przepisy stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej" strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych". Niezależnie od tego, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów koncentrując się na wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie mógł i nie wyraził na gruncie tych przepisów stanowiska o "uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych", to należy zwrócić uwagę, że obydwa wskazane wyżej przepisy normują podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, przy czym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter ogólny i odnosi się do ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stanowiąc, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 61 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się już bezpośrednio do prawa dostępu do informacji publicznej stanowiąc, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Obydwie powyższe regulacje konstytucyjne wskazują jako podstawę ograniczenia praw podmiotowych "ochronę wolności i praw innych osób" określoną w drodze ustawowej. Dla skuteczności zarzutu nieprawidłowego ograniczenia w realiach konkretnej sprawy prawa dostępu do informacji publicznej nie było zatem wystarczające powołanie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenia powyższego przepisu "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej" upatrując jego błędnej wykładni skutkującej następnie błędnym zastosowaniem w przyjęciu, że "ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody narusza prywatność tych pracowników samorządowych".

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osób fizycznych. W takiej bowiem sytuacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej (...). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy". Sąd uznał, że kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" i dokonał wykładni tego pojęcia. W konsekwencji Sąd przyjął, że "Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 ustawy. W przeciwnym jednakże wypadku (...) nie można udzielić informacji".

Powyższa, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest prawidłowa. Sąd nie wskazał, że "ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody narusza prywatność tych pracowników samorządowych". Przesądził natomiast "że nie można było odmówić udzielenia informacji o przyznaniu nagród w roku 2015 w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, tj.: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach". W stosunku do pozostałych osób, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej Sąd nakazał organom zbadanie i wykazanie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne.

Zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazał się zatem zarzutem nieuzasadnionym. Tym bardziej nieuzasadniony jest zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Dla oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego konieczne jest zatem ustalenie, jaka jest prawidłowa wykładnia przepisu stosowanego w sprawie oraz ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje skutecznie prawidłowości wykładni stosowanych przepisów ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to Naczelny Sąd Administracyjny jako punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej bierze pod uwagę stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazał się zarzutem nieuzasadnionym. Z kolei w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach których możliwe było kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy konieczne jest zbadanie i wykazanie, czy osoby, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej – za wyjątkiem członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach - pełnią funkcje publiczne, podkreślając, że organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku. Dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu konieczne jest bowiem dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że skoro rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r. zostało oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., a więc w wyniku dostrzeżenia w działaniu organów istotnych uchybień w zakresie przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej i prowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., to w istocie trudno byłoby wyobrazić sobie realizację wniosku skargi kasacyjnej przez "zmianę wyroku oraz uchylenie decyzji zaskarżonej przed sądem pierwszej instancji oraz decyzji ją poprzedzającej".

Skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny braki fiskalne skargi kasacyjnej oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ściągnięcie od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 złotych tytułem uiszczenia wymaganego w sprawie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 złotych tytułem uiszczenia wymaganego w sprawie wpisu sądowego od skargi (w związku z faktem, że wyrokiem Sądu I instancji uwzględniona została skarga na decyzję SKO w Gdańsku) - w oparciu o przepis art. 223 § 2 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przepisie tym została wyrażona ogólna zasada, zgodnie z którą obowiązkiem jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Wszystkie odstępstwa od tej zasady, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2017, s. 756), przy czym niewątpliwie w wykładni przepisów zawierających wyjątki od zasady ogólnej ponoszenia kosztów postępowania należy mieć na uwadze konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "opłaty sądowe stanowią rodzaj daniny publicznej, a zwolnienie od ich ponoszenia stanowi odstępstwo od konstytucyjnego obowiązku ich powszechnego i równego ponoszenia, wynikającego z art. 84 Konstytucji RP. Dlatego też mogą być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli" (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., II FZ 533/11; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II FZ 820/16).

Powyższe okoliczności należy mieć na uwadze również w procesie wykładni przepisów normujących zwolnienie z mocy ustawy obowiązku uiszczania kosztów sądowych, w tym opłat sądowych.

W realiach niniejszej sprawy trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie zostały objęte zwolnieniem od uiszczania kosztów sądowych. Oznacza to, że specyfika tego rodzaju spraw nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym zwolnienia podmiotowe, o jakich stanowi art. 239 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 239 § 2 p.p.s.a., "Nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie". Przepis art. 239 § 2 p.p.s.a. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1817), zgodnie z którym "Organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie od opłat sądowych w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego".

W treści art. 239 § 2 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się określeniem "sprawa własna" organizacji pożytku publicznego, nie definiując tego pojęcia. Skoro jednak ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje "zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d" (art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), a działalnością pożytku publicznego jest "działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie" (art. 3 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym zadania te określa art. 4 ustawy, to pojęcia "sprawy własnej" jako kategorii wyodrębnionej w art. 239 § 2 p.p.s.a. nie należy wiązać i utożsamiać z działaniami statutowymi podejmowanymi w ramach zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Utożsamianie takie podważałoby sens wyodrębniania kategorii "sprawy własnej" organizacji pożytku publicznego, działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Należy zatem przyjąć, że "sprawa własna" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. to taka sprawa organizacji pożytku publicznego, która pozostaje poza zakresem statutowej sfery zadań publicznych, w ramach których prowadzona jest działalność pożytku publicznego. W świetle powyższych uwag nie ma również podstaw do przyjmowania, że sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie staje się "sprawą własną" z tego tylko powodu, że jest inicjowana przez tę organizację. Jeżeli sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest sprawą mieszczącą się w sferze statutowych zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie ma charakteru "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy postępowanie w tej sprawie było zainicjowane przez tę organizację, czy też organizacja ta przystąpiła do udziału w toczącym się już postępowaniu w tej sprawie.

Zaprezentowane wyżej stanowisko – stanowiące wyraz zawężającej wykładni wyjątków od zasady obowiązku ponoszenia przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych – znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: I OZ 957/16 oraz sygn. akt: I OZ 1013/16; z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 2397/16, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt: I OZ 1331/16, z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1597/16, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1655/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1799/16, z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 2132/16, z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 36/17, z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 193/17, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt: I OZ 165/17, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 478/17, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 546/17; z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 761/17).

W odniesieniu do spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, w których ustawodawca normą zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) wyposażył każdego w publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej, a tym samym tym bardziej w interes prawny w tym zakresie, przy czym jest to prawo do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie (prawo do informacji), a nie prawo do ukształtowania indywidualnej sfery materialnych praw i obowiązków wnioskodawcy, a jednocześnie specyfika spraw dostępu do informacji publicznej – jak wyżej wskazano - nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących podmiotowe zwolnienia obowiązku uiszczania opłat sądowych, należy przyjąć, że jeżeli organizacja pożytku publicznego domaga się dostępu do informacji publicznej, gdyż taki jest jej cel statutowy mieszczący się w ramach zadań określonych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie działa w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a.

Ze statutu Stowarzyszenia [..] wynika, że Stowarzyszenie to posiada status organizacji pożytku publicznego, której celem jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększania przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1) działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, 2) działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi, 3) wspieranie merytoryczne i finansowe osób w sprawowaniu kontroli obywatelskiej, 4) podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji.

Wobec powyższego nie można uznać, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., które we wszczętym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarża decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, występuje jako strona w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej.