Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...].

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r.

Jak wynika z akt sprawy skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżące A. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. wniosło między innymi o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w roku 2015 poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. udostępniono skarżącemu dane w postaci informacji o nagrodach otrzymanych w 2015 roku przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, którzy zajmują w strukturze organizacyjnej urzędu stanowiska osób pełniących funkcje publiczne, tj.: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach.

Natomiast decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r, poz. 2058), Marszałek Województwa odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wysokości przyznanych w 2015 roku nagród poszczególnym pracownikom, nie pełniącym funkcji publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że odmowa udzielenia informacji co do pozostałych pracowników, zajmujących inne stanowiska, nie jest możliwa z uwagi ochronę prywatności osób fizycznych, ograniczającą prawo do informacji publicznej. Ochrona ta nie obejmuje jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że takimi osobami są osoby pełniące funkcje w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W związku z tym, po przeanalizowaniu wprowadzonego uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z 17 marca 2015 r. Regulaminu Organizacyjnego, organ uznał, że tylko część osób zatrudnionych w Urzędzie Marszałkowskim pełni funkcje publiczne. Są to osoby zajmujące stanowisko: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach. Tylko te osoby mają bowiem realny wpływ na dysponowanie majątkiem samorządu województwa i zarządzanie sprawami związanymi z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o samorządzie województwa. Poza tym żaden z pracowników urzędu, nie pełniący funkcji publicznej, nie wyraził zgody na udostępnienie imienia, nazwiska oraz kwoty nagrody.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia czy pracownicy samorządowi, którzy otrzymali nagrody, pełnią funkcje publiczne, czy też nie. Nagrody nie są zwykłym składnikiem wynagrodzenia i dlatego ich jawność ma istotne znacznie. Skarżący wskazał, że skoro - jak wynika z orzecznictwa, udostępnieniu podlegają imiona i nazwiska osób fizycznych, które są stronami umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, to tym bardziej udostępnione powinny zostać informacje o pracownikach samorządowych, którzy otrzymali nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej oraz wysokości poszczególnych nagród.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że bezsporne w sprawie jest, że wnioskowane dane dotyczące nagród przyznanych pracownikom Urzędu Marszałkowskiego stanowią informację publiczną. Kolegium uznało, że informacje o wysokości zarobków, w tym nagród każdego pracownika, nie pełniącego funkcji publicznej, nie podlegają udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podmiotem pełniącym funkcję publiczną, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., w sprawie K 17/05, jest natomiast osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Dlatego też, w ocenie Kolegium, zasadna była odmowa udostępnienia informacji odnośnie do wymienionych w załączniku do decyzji 724 osób. Marszałek przekazał natomiast Stowarzyszeniu informację publiczną dotyczącą osób pełniących funkcje publiczne w zakresie nagród wypłaconych w 2015 roku, a także wynagrodzenia otrzymanego w marcu 2016 roku przez wszystkich pracowników z podaniem imienia i kwoty wynagrodzenia. Poza tym organ poinformował skarżącego, że pozostali pracownicy otrzymali łącznie nagrody w kwocie 2.637.760,16 zł, a w 2016 roku nie otrzymali nagród. Warunkiem przyznania nagrody, zgodnie z § 11 zarządzenia Marszałka Województwa z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr 50/09, jest wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych, przestrzeganie dyscypliny pracy, pozostawanie w stosunku pracy co najmniej od 6 miesięcy. Warunki te spełniały wszystkie osoby, którym przyznano nagrody.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące Stowarzyszenie, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że wnioskowane informacje dotyczą wydatkowania środków publicznych. Nie ma zatem znaczenia w sprawie czy osoby, których dotyczy wniosek pełnią funkcje publiczne czy też nie. Informacje te nie dotyczą sfery prywatnej pracowników ale mają ścisły związek z pracą zawodową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych, które nie są funkcjonariuszami publicznymi i nie wyraziły zgody na upublicznienie danych dotyczących ich wynagrodzeń, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osób fizycznych. W takiej bowiem sytuacji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058).

Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z jego treścią obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W sprawie bezsporne jest, że Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W szczególności zaś zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do nagród przyznanych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885). Co istotne, podmioty sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników.

Wobec tego rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zasadna była odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osób fizycznych.

Analizując to zagadnienie należy wskazać, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienie, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania.

W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje tego pojęcia. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r., poz.1137), dalej zwana: k.k., zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z powyższego wynika, że pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego, którym w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji posługiwały się organy. Skoro ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej przy określaniu kręgu podmiotów, co do których zastosowania nie mają ograniczenia w dostępności do informacji, zrezygnował z definiowania pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "funkcjonariusz publiczny", to nie ma przeszkód, ażeby skorzystać z definicji sformułowanych na gruncie przepisów prawa karnego w celu precyzyjnego określenia podmiotu przestępstwa i przedmiotu ochrony. Określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej służy również dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które podejmując szeroko pojętą działalność publiczną winny liczyć się dozwolonym dostępem do wszelkich informacji ze sfery jego życia, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej.

Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Kamińska, I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z dnia 20 września 2016 sygn. akt I OSK 168/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak prawidłowo stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn.. akt K 17/05, podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 ustawy. W przeciwnym jednakże wypadku, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można udzielić informacji.

Nie jest przy trafne powoływanie się przez skarżące Stowarzyszenie na orzeczeniowo dotyczące udostępniania informacji o umowach zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego z osobami fizycznymi, gdyż jest to całkowicie odmienna sytuacja. Również, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest obojętne czy dana osoba pełni funkcję publiczną, czy też nie jak również oraz czy wyraziła zgodę, czy sprzeciwia się udostępnieniu informacji jej dotyczącej. Prawo do prywatności chroni bowiem osoby nie sprawujące funkcji publicznej. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, w przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

W związku z tym nie ulega wątpliwości, że nie można było odmówić udzielenia informacji o przyznaniu nagród w roku 2015 w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, tj.: członka zarządu, skarbnika, sekretarza województwa-dyrektora generalnego, zastępcy sekretarza województwa-zastępcy dyrektora generalnego, dyrektora bądź zastępcy dyrektora w poszczególnych departamentach. Zakres posiadanych przez te osoby uprawnień został szczegółowo opisany w decyzji organu I instancji.

Odmawiając udostępnienia informacji co do pozostałych, wymienionych w załączniku do decyzji 724 pracowników Urzędu Marszałkowskiego, organy wskazały natomiast jedynie, że nie pełnią one funkcji publicznej. Nie zostało natomiast wyjaśnione dlaczego w ocenie orzekających w sprawie organów żadna z tych osób nie pełni funkcji publicznej. Ani z wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ani też z akt administracyjnych nie wynika na jakich stanowiskach zatrudnione są te osoby. Brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących zakresu kompetencji tych osób. Bezsporne jest jedynie, że osoby te nie wyraziły zgody na udzielenie informacji dotyczących otrzymanych przez nie nagród.

W związku z tym, w ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ uchybił obowiązkom, wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa