Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 13/09 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej oddala skargę kasacyjną.

Sygn. I OSK 852/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 13/09 oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] września 2008 r. W. P. wystąpił o udostępnienie mu na płycie DVD zapisu dźwiękowego sesji Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zastępca Burmistrza Miasta S. w piśmie z dnia [...] września 2008 r. poinformował zainteresowanego, że brak jest możliwości przekazania nagrania, bowiem jest to materiał pomocniczy do sporządzenia protokołu z obrad Rady Miejskiej i jest on każdorazowo kasowany po sporządzeniu protokołu.

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmówił udostępnienia W. P. informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepisy regulujące funkcjonowanie organów gminy nie przewidują obowiązku dokumentowania obrad organów kolegialnych gminy w postaci zapisów elektronicznych rejestrujących w pełni te obrady.

Od tej decyzji W. P. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że zapis dźwiękowy z obrad Rady Miejskiej S. jest informacją publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art.138 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.1, art.6, art.7ust.1 pkt 3, art.16 ust.1 i art.14 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz.1198 z późń. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wskazało, że aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Dokonując analizy art.1, art. 2, art. 3 ust.1, art.4 i art.6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ odwoławczy wywiódł, że wnioskodawcy przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych i prawo to nie podlega ograniczeniu na mocy innych ustaw.

W ocenie Kolegium, posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, w tym Rady Miejskiej w S. stanowią informację publiczną. Organ wskazał, że w myśl postanowień art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej są jawne i dostępne. Organ powinien zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie tego prawa. W miarę potrzeb zapewniają transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń tych organów. Natomiast w art. 19 wymienionej ustawy stwierdzono, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i ust. 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

W ocenie organu odwoławczego Statut Gminy S. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj.Dol.Nr [...], poz. [...]) wskazuje, że jedynym sposobem dokumentowania obrad sesji rady jest protokół. Także pracownik Urzędu obsługujący posiedzenia rady, co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2008 r., nigdy nie otrzymał polecenia utrwalenia przebiegu jakiejkolwiek sesji rady.

W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przebieg posiedzenia Rady Miejskiej S. nie mógł być udostępniony w formie określonej we wniosku z dnia [...] września 2008 r., gdyż taki materiał nie został wytworzony.

Według Kolegium odwołanie jest zasadne, jednakże z przyczyn innych niż w nim podniesione. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy administracji publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z cytowanym przepisem. Pismem z dnia [...] września 2008 r. powiadomił wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie i wskazał sposób, w jaki informacja może być udostępniona, jednakże zamiast decyzji umarzającej postępowanie, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, chociaż takich intencji nie miał, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego nagranie dokonane przez pracownika jest informacją publiczną. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do władz publicznych niezależnie od tego przez kogo została wytworzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając powyższą skargę przypomniał, że regulacja art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której dysponent informacji publicznej udzieli jej w formie uniemożliwiającej podmiotowi zainteresowanemu zapoznanie się z jej treścią.

Dopuszczalne odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 wymienionej ustawy zawiera przepis art. 14 ust. 2 tej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że powiadomienie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku jest uzasadnione brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Powiadomienie to powinno zostać dokonane na piśmie. Sąd zauważył, że przepis art. 14 ust. 2 omawianej ustawy nie określa terminu na powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji w sposób określony we wniosku. Uzasadnione jest, zdaniem tego Sądu, zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien przesłać powiadomienie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Jeśli wnioskodawca nie potwierdzi żądania udzielenia mu informacji publicznej przez wniesienie zmodyfikowanego wniosku w terminie 14 dni od powiadomienia, postępowanie podlega umorzeniu. Należy, zdaniem Sądu, przyjąć, iż bieg tego terminu rozpoczyna się z dniem otrzymania przez wnioskodawcę powiadomienia, przy czym dnia tego nie wlicza się do terminu. Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji zgodnie z regulacją art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ I instancji postąpił zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 powyższej ustawy, gdyż pismem z dnia [...] września 2008 r. powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie oraz wskazał sposób, w jaki informacja może być udostępniona. Jednakże zamiast decyzji umarzającej postępowanie, o której mowa w art. 16 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji i w ten sposób istotnie naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie co do istoty, gdyż w wyniku rozpoznania odwołania zasadnie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. P., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób i formie wskazanej we wniosku skarżącego,

- art.10 ust.2 i art.14 ust.1 i 2 w zw. z art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji w przypadku braku podstaw do jej wydania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art.77 K.p.a. poprzez nie zebranie wszystkich dowodów w sprawie,

- art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.138 §2 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji zgodnie z art.138 §2 K.p.a.

Powołując się na powyższe podstawy skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że nagranie audio o udostępnienie którego wnosił skarżący, nie jest informacją publiczną. W takim przypadku, zdaniem skarżącego, nie mają zastosowania przepisy ustawy o udostępnianiu informacji publicznej i przy takim założeniu organ pierwszej instancji powinien zawiadomić wnioskującego o udostępnienie informacji zwykłym pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną . Tym samym nie miałby zastosowania ani art.14 ust.2 wymienionej ustawy, ani art.16 tej ustawy. Przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że jeżeli organy przyjęły, że żądana informacja nie jest informacją publiczną , to nie mogły wydać decyzji, która zapada wyłącznie, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej. Z tego powodu zaskarżona do Sądu I instancji decyzja jest błędna i powinna być przez ten Sąd uchylona.

W skardze kasacyjnej jej autor prezentuje ponadto pogląd, że zapis audio z posiedzenia Rady Miejskiej jest informacją publiczną i nie ma znaczenia, czy został sporządzony przez pracownika bez polecenia nagrania, czy zgodnie ze statutem. Zapis audio na podstawie, którego sporządza się protokół z posiedzenia rady dotyczy informacji o działalności organu władzy publicznej zgodnie z art.61 ust.1 i 2 Konstytucji R.P. Skarżący zarzucił ponadto, że nie zostało przeprowadzone dostatecznie postępowanie wyjaśniające, czy zapisy audio z posiedzenia sesji zostały zniszczone.

Naruszenie art.61 Konstytucji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega na ograniczeniu dostępu do informacji o działalności rady gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 §1 P.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art.174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania ( art.183 §2 P.p.s.a.), których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( art.174 pkt 1 P.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( art.174 pkt 2 P.p.s.a.)

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie powołano obie podstawy z art.174 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.7 K.p.a.i 77 K.p.a. uzasadnia tym, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i nie zostały zebrane wszystkie dowody m.in. dlatego, że nie zostało ustalone, czy nagranie zostało zniszczone. Tymczasem, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, nagranie, jako materiał pomocniczy do sporządzenia protokołu jest każdorazowo kasowany po sporządzeniu protokołu i nie podlega archiwizacji. Z pisma Zastępcy Burmistrza S. z dnia [...] września 2008 r. wynika, że protokół został sporządzony i znajduje się na wskazanej przez organ stronie internetowej, ponadto może być udostępniony na żądanie strony. W sytuacji, gdy organ we wspomnianym piśmie z dnia [...] września 2008 r. poinformował wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, stosując tryb określony w art.14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dla wyniku sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność nie miała znaczenia. Nie trafny jest również zarzut naruszenia art.138 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.138 §2 K.p.a., które autor skargi kasacyjnej wiąże z błędnym, jego zdaniem, wydaniem przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że skoro organ odwoławczy uznał, że nagranie z posiedzenia rady miejskiej nie jest informacją publiczną, to nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić w formie zwykłego pisma, organ odwoławczy nie mógł w tej sytuacji zastosować art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i umorzyć postępowania przed organem I instancji. Z prezentowanym przez skarżącego stanowiskiem nie można się zgodzić w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że informacja o przebiegu posiedzeń organów kolegialnych władzy publicznej, w tym Rady Miejskiej w S., jest informacją publiczną. Według uzasadnienia decyzji organu odwoławczego materiały audiowizualne lub teleinformatyczne z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej stanowią informację publiczną, ale w rozpoznawanej sprawie takie materiały nie zostały wytworzone. Zatem dywagacje autora skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii nie znajdują uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji również zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Natomiast zarzut naruszenia art.145 §1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku, gdyż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Art.145 §1 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano naruszenia, której z nich zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że nie powinno nasuwać wątpliwości, że informacja o przebiegu sesji rady miejskiej jest informacją publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna jest to informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują, w zakresie swoich kompetencji, mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z zapisem art.3 ust.1 pkt 3 wymienionej powyżej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Takie też stanowisko prezentowały, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast sposobu udostępnienia informacji publicznej o przebiegu sesji Rady Miejskiej w S. Ustawodawca w art.18 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącego rozwinięciem prawa określonego w art.3 ust.1 pkt 3 tej ustawy, nałożył na kolegialne organy władzy publicznej obowiązek zapewnienia lokalowych i technicznych środków umożliwiających realizację prawa do informacji publicznej, a w miarę potrzeby zapewnienia audiowizualnej lub teleinformatycznej transmisji z posiedzeń organów. Istotne dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest odwołanie się do art.19 wymienionej ustawy, który określa sposób udostępnienia informacji o przebiegu posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art.18 ustawy. Z brzmienia art.19 ustawy wynika, że organ kolegialny ma obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu swoich obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Wymaga też podkreślenia, że ani uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie Statutu Gminy S., ani będący załącznikiem do tej uchwały Regulamin obrad Rady Miejskiej w S. nie przewidują rejestracji obrad w formie audiowizualnej, dźwiękowej i im podobnej. Posiedzenia Rady Miejskiej są natomiast utrwalone w protokole (§4.1, §5.5, §10.1 regulaminu obrad Rady Miejskiej w S.). Statut Gminy S. w §45 stanowi, że dokumentem sesji Rady jest protokół i określa, co powinien zawierać protokół. Ponadto w ust.2 -6 §45 Statutu zawarto dodatkowe regulacje dotyczące poprawek do protokołu, rejestru protokołów a także udostępniania protokołów sesji i uchwał Rady Miejskiej do wglądu. Organ odwoławczy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że skoro zachodziły przeszkody w udostępnieniu informacji w formie określonej we wniosku, czyli w formie nagrania, to trafnie organ I instancji postąpił informując wnioskującego o udostępnienie nagrania o przeszkodach w realizacji jego wniosku i stosując tryb określony w art.14 ust.2 wymienionej na wstępie ustawy.

Nietrafny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art.61 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten wyraża zasadę prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została naruszona skoro wnioskujący o udzielenie informacji publicznej został pouczony o możliwości zapoznania się z protokołem z przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.