Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej oddala skargę.

Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Burmistrza S. Ś. z dnia [...] r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia 15 września 2008 r. W. P. wystąpił o udostępnienie mu na płycie DVD zapisu dźwiękowego sesji Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 25 sierpnia 2008 r.

Pismem z dnia 26 września 2008 r. Zastępca Burmistrza poinformował zainteresowanego, że brak jest możliwości przekazania nagrania, bowiem jest to materiał pomocniczy do sporządzenia protokołu z obrad Rady Miejskiej i jest on każdorazowo kasowany po sporządzeniu protokołu.

Burmistrz S. Ś. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. postanowił odmówić udostępnienia W. P. informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepisy regulujące funkcjonowanie organów gminy nie przewidują obowiązku dokumentowania obrad organów kolegialnych gminy w postaci zapisów elektronicznych rejestrujących w pełni te obrady.

Od tej decyzji W.P. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że zapis dźwiękowy z obrad Rady Miejskiej S. Ś. jest informacją publiczną.

W motywach rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określa ustawa.

Aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W myśl postanowień art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W przepisie art. 2 postanowiono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych ( art. 3 ust. 2 ). Stosownie do art. 4 ustawy obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzy publicznej wykonującej zadania publiczne m.in. na organach władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

* treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

* dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

5 ) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Z analizy przytoczonych przepisów prawa wynika, że wnioskodawcy przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych i prawo to nie podlega ograniczeniu na mocy innych ustaw.

W ocenie Kolegium, posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, w tym Rady Miejskiej w S. Ś. stanowią informację publiczną. W myśl postanowień art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej są jawne i dostępne. Organ powinien zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie tego prawa. W miarę potrzeb zapewniają transmisję audiowizualna lub teleinformatyczną z posiedzeń tych organów. Natomiast w art. 19 stwierdzono, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i ust. 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Analiza postanowień Statutu Gminy S. Ś. zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/142/08 Rady Miejskiej S. Ś. z dnia 31 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 111, poz. 1295) wskazuje, że jedynym sposobem dokumentowania obrad sesji rady jest protokół. Także pracownik Urzędu obsługujący posiedzenia rady, co wynika z pisma z dnia 13 listopada 2008 r., nigdy nie otrzymał polecenia utrwalenia przebiegu jakiejkolwiek sesji rady.

W tej sytuacji skład orzekający podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że przebieg posiedzenia Rady Miejskiej S. Ś. nie mógł być udostępniony w formie określonej we wniosku z dnia 15 września 2008 r., gdyż taki materiał nie został wytworzony.

W ocenie Kolegium odwołanie jest zasadne, jednakże z przyczyn innych niż w nim podniesione.

Zgodnie z brzmieniem art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy administracji publicznej następuje w drodze decyzji.

W myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z cytowanym przepisem. Pismem z dnia 26 września 2008 r. powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie i wskazał sposób w jakiej informacja może być udostępniona, jednakże zamiast decyzji umarzającej postępowanie, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, chociaż takich intencji nie miał, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego nagranie dokonane przez pracownika jest informacją publiczną. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do władz publicznych niezależnie od tego przez kogo została wytworzona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymują w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji właściwie zinterpretował i zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej u.d.i.p..

Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja kasacyjna kończąca rozpatrzenie sprawy. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając merytorycznie (co do jej istoty). Na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe.

W sprawie będącej przedmiotem osądu organ I instancji odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w postaci zapisu dźwiękowego z obrad sesji Rady Miejskiej w S. Ś. z dnia 25 sierpnia 2008 r.

Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji publicznej we wskazanej formie i wskazał sposób w jakim informacja może być udostępniona. Jednak wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku o udostępnieniu informacji w sposób lub formie wskazanej w powiadomieniu organ I instancji powinien umorzyć postępowanie, a nie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której dysponent informacji publicznej udzieli jej w formie uniemożliwiającej podmiotowi zainteresowanemu zapoznanie się z jej treścią.

Dopuszczalne odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z jego dyspozycją: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się."

Powiadomienie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku jest uzasadnione brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Powiadomienie to powinno zostać dokonane na piśmie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , Toruń 2002, s. 61). Należy zauważyć, że przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie określa terminu na powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji w sposób określony we wniosku. Uzasadnione wydaje się zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien przesłać powiadomienie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku.

Jeśli wnioskodawca nie potwierdzi żądania udzielenia mu informacji publicznej przez wniesienie zmodyfikowanego wniosku w terminie 14 dni od ww. powiadomienia, postępowanie podlega umorzeniu. Należy przyjąć, iż bieg tego terminu rozpoczyna się z dniem otrzymania przez wnioskodawcę powiadomienia, przy czym dnia tego nie wlicza się do terminu. Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji zgodnie z regulacją art. 16 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przesądza bowiem, iż umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w formie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji postąpił zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2., gdyż pismem z dnia 26 września 2008 r. powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie oraz wskazał sposób w jaki informacja może być udostępniona. Jednakże zamiast decyzji umarzającej postępowanie, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji i w ten sposób istotnie naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie co do istoty, gdyż w wyniku rozpoznania odwołania zasadnie uznał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe.

Ponieważ wszczęte skargą W. P. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organowi administracji zarzutu naruszenia prawa, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji.