Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 204/18 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz A.B. 1.350 (słownie: jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Ol 204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (pkt 1) i zasądził od ww. organu na rzecz skarżącego A.B. (zwanego dalej przewoźnikiem bądź skarżącym) kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 września 2017 r. na obwodnicy [...] funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę przewozu towaru w postaci 18 000 litrów paliwa przewożonego pojazdem o nr. rej. [...] należącym do przewoźnika prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] – A.B. W trakcie kontroli stwierdzono, że:

- zgłoszenie SENT nie zostało uzupełnione o numer licencji, wymagany na podstawie art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708), zwanego dalej ustawą SENT;

- doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 8 ustawy SENT, gdyż w zgłoszeniu SENT wpisano numer dokumentu przewozowego MS1, którego kierowca pojazdu nie posiadał.

W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 27 października 2017 r. przewoźnik wskazał, że zakwestionowany przewóz obejmował transport paliw płynnych własnym środkiem transportu i na własne potrzeby (prowadzenie stacji benzynowej). Skarżący opisał sposób wypełniania dokumentu SENT, podkreślając że dotychczas kontrole Transportu Drogowego nie wnosiły do niego zastrzeżeń. Zauważył, że wcześniej podczas wypełniania dokumentu przewozowego brak wypełnienia pola z numerem licencji nie blokował przejścia do następnego pola oraz zakończenia edycji dokumentu. Zwrócił także uwagę na to, że od dnia 4 października 2017 r. pod polem: "numer licencji przewozowej" pojawił się czerwony napis o treści: "To pole może pozostać niewypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencja nie są wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym". W związku z tym skarżący stwierdził, że w programie był błąd, który został następnie poprawiony. Nie miało to jednak wpływu na rzetelność prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego oraz innych przewoźników i nie uszczuplało przekazywanych wpływów podatkowych.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nie uznał argumentów skarżącego i decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 oraz art. 26 ust.1, 2 i 5 ustawy SENT, nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ). Przyznano natomiast, że w trakcie kontroli kierowca pojazdu okazał wypis z ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego (licencji przewozowej).

W złożonym odwołaniu skarżący powtórzył wcześniejszą argumentację i wskazał na niezasadność nakładania kar pieniężnych w oparciu o odpowiedzialność obiektywną, oderwaną od konkretnych okoliczności, w tym od winy sprawcy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreślając że przewóz towaru objętego pozycją CN 2710 w ilości przekraczającej 500 litrów wymaga, aby przed jego rozpoczęciem podmiot wysyłający przesłał do rejestru zgłoszenie, uzyskał dla niego numer referencyjny i przekazał go przewoźnikowi. Przewoźnik obowiązany jest uzupełnić zgłoszenie o szereg danych wymienionych w art. 5 ust. 4 ustawy SENT, w tym o numer licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, o ile jest wymagalna. Zdaniem organu, o obowiązku uzupełnienia konkretnego pola w systemie decyduje przepis, a nie to, czy system blokuje możliwość przesłania zgłoszenia SENT w razie niewypełnienia pola. Dlatego też organ uznał, że uchybienie, którego dopuścił się skarżący, nie było wynikiem awarii, siły wyższej ani okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, lecz było wynikiem niedołożenia przez niego należytej staranności. Przyznano zarazem, że przewoźnik posiadał odpowiednią licencję, natomiast uchybienie przepisom polegało nie na jej braku, lecz na niewpisaniu jej numeru do systemu monitorującego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o odstąpienie od nałożenia kary organ, powołując się na art. 22 ust. 3 ustawy SENT stwierdził, że nie zachodzi ani ważny interes przewoźnika, ani interes publiczny w odstąpieniu od nałożenia kary. W zakresie przesłanki interesu publicznego organ odwoławczy zauważył, że kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcać adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary byłoby nieuprawnionym uprzywilejowaniem jednego podmiotu w stosunku do innych – stanowiącym naruszenie interesu publicznego. Oznaczałoby to, zdaniem organu, "nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa." Celem ustawy SENT jest bowiem ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez prawodawcę za "wrażliwe", ułatwianie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Organ wyjaśnił, że w interesie publicznym jest zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej podmiotu, który w wyniku swojego celowego działania, zaniechania lub niedbalstwa nie dopełnił obowiązków nakładanych przez ustawodawcę, a wymiar kary ma również charakter prewencyjny i dyscyplinujący.

Skargę do WSA wniósł przewoźnik, domagając się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenia na swoja rzecz kosztów postępowania. W tym zakresie strona podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 8 ustawy SENT poprzez błędne uznanie, iż skarżący jest przewoźnikiem w rozumieniu niniejszej ustawy, podczas gdy jest on odbiorcą towaru, do którego ma być dostarczony towar, zajmuje się wyłącznie sprzedażą detaliczną paliw do pojazdów silnikowych na stacji paliw, a ustawa rozróżnia te dwa pojęcia;

b) art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny,

c) art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżący spełniał przesłanki do odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej, w tym w szczególności mając na uwadze znikomy rozmiar uchybienia, który nie miał wpływu na leżący po jego stronie obowiązek podatkowy;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 122 i art.187 § 1 O.p. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności pominięcie przedłożonych przez stronę w toku postępowania dokumentów i pisemnego wyjaśnienia przyczyn braku wpisania w rejestrze zgłoszenia numeru licencji na wykonywanie transportu drogowego,

b) art. 191 i art. 121 §1 O.p. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy i niebudzący zaufania do organów podatkowych,

c) art. 210 § 4 O.p. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania wszystkich istotnych przesłanek, którymi kierował się organ podatkowy wydający decyzję.

WSA, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c zaskarżoną decyzję, wskazał że błędne jest wynikające z zaskarżonej decyzji kategoryczne stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawach kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy SENT - co do zasady - wykluczone jest, w ramach badania możliwości odstąpienia od nałożenia kary, rozważanie zaistnienia przesłanki interesu publicznego. Swoje stanowisko organ motywował celem ustawy SENT z powołaniem się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko organu Sąd I instancji uznał za błędne i z gruntu pozbawione logiki, gdyż art. 22 ust. 3 ustawy SENT daje, w literalny sposób, możliwość odstąpienia od nałożenia kary albo w razie wystąpienia przesłanki ważnego interesu przewoźnika, albo właśnie z uwagi na interes publiczny. Badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. Przyjęcie bowiem takiego podejścia sprawiłoby, że w zasadzie każda ulga w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów, mimo że przewidziana przez ustawodawcę, byłaby udzielona w sprzeczności z ww. zasadami konstytucyjnymi. W konsekwencji WSA uznał stanowisko organu, wykluczające z zasady możliwość stwierdzenia interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej, za naruszające przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię oraz godzące w zasadę legalizmu oraz zasadę zaufania do organu podatkowego, wyrażone w art. 120 i art. 121 § 1 O.p., a także w zawartą w art. 187 § 1 O.p. zasadę oficjalności postępowania dowodowego. Prawidłowo stosując przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT organ powinien bowiem przykładowo wskazać sytuacje, w których jego zdaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, a następnie ocenić, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość, albo organ powinien przynajmniej wyjaśnić, dlaczego w tej akurat konkretnej sytuacji zastosowanie tej przesłanki nie jest możliwe.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że argumentacja organu została oparta na praktyce orzeczniczej w zakresie umarzania zaległości podatkowych na podstawie art.67a O.p., gdzie odmowa stwierdzenia przesłanki interesu publicznego uzasadniana bywa sposobem powstania zaległości podatkowej (np. gdy powstanie zaległości podatkowej związane jest ze stwierdzeniem oszustwa podatkowego). Natomiast z dorobku orzeczniczego nie można korzystać w sposób automatyczny, tylko dlatego, że w przepisach obu ustaw (art.67a Op i art.22 ust.3 ustawy SENT) użyto tego samego określenia: "interes publiczny", zwłaszcza że przepis art. 67a O.p. ma w pewnym sensie uniwersalny charakter (daje możliwość umarzania zaległości w różnego rodzaju podatkach). W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Formułując zalecenia co do ponownego rozpatrzenia sprawy WSA wskazał na konieczność uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku, w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zbadania możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnej z prawidłową wykładnią pojęcia "interes publiczny", z poszanowaniem zasad zawartych w art.120, art. 121 § 1 oraz art.187 § 1 O.p.

Skargę kasacyjną wywiódł organ, zarzucając ww. wyrokowi naruszenie:

prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na naruszeniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz prawa procesowego tj. art. 145 § 1 punkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, że organy dokonały błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewłaściwie interpretując pojęcie interesu publicznego i wskazując, że w okolicznościach sprawy niezasadne było odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie tej przesłanki;

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 z art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez:

przyjęcie, że organy wykluczyły z zasady możliwość stwierdzenia interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej, czym naruszyły przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię godząc w zasadę legalizmu oraz zasadę zaufania do organu podatkowego, wyrażone w art. 120 i art. 121 §1 O.p., a także w zawartą w art. 187 § 1 O.p. zasadę oficjalności postępowania dowodowego, zgodnie z którą organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

związanie organów oceną prawną nie odpowiadającą wynikającemu z materiału dowodowego stanowi faktycznemu i prawnemu.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jak twierdzi Sąd I instancji, że organy kategorycznie odrzuciły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny. Ponadto z uzasadnienia wyroku nie można wywieść jak WSA sam interpretuje samo pojęcie "interesu publicznego", zalecając jednocześnie organowi uwzględnienie dokonanej przez siebie interpretacji. Natomiast z treści uzasadnienia decyzji nie można wywieść, że organ nie brał pod uwagę przesłanki interesu publicznego do odstąpienia od wymiaru kary – stwierdzono bowiem, że w okolicznościach sprawy ta przesłanka nie występuje. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustawodawca, używając nieostrego pojęcia interesu publicznego, stwarza możliwość elastycznego stosowania prawa, w zależności od okoliczności danej sprawy. Jednak tak pojmowane stosowanie prawa ma wyraźnie określone granice, bowiem w demokratycznym i praworządnym państwie administracja publiczna opiera swoje działania przede wszystkim na zasadzie praworządności, stosownie do brzmienia art. 120 Ordynacji podatkowej. Zatem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy zasadą uwzględniania interesu publicznego a zasadą legalizmu. Ustawowe określenie interes publiczny należy rozumieć jako "korzyść służącą ogółowi", pewną potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno służyć zbiorowości lokalnej (mieszkańcom gminy, miasta) lub całemu społeczeństwu oraz jako przestrzeganie ustalonych reguł określonych w przepisach prawa i nakładanie przez organy obowiązków na podmioty naruszające takie reguły i egzekwowanie tych obowiązków. Zadaniem organu celno-skarbowego jest m. in. wspieranie legalnego obrotu towarowego poprzez sprawowanie nadzoru oraz ochronę uczciwej konkurencji, a tym samym zapewnianie równego traktowania podmiotów w takich samych sytuacjach prawnych. Kary za nieprzestrzeganie ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcać adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa. Nieuprawnione uprzywilejowanie jednego podmiotu w stosunku do innych stanowi naruszenie interesu publicznego. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji naruszenia przepisów prawa oznaczałoby nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu, ustawa ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwiać walkę z "szarą strefą". W konsekwencji wymiar kary ma również charakter prewencyjny i dyscyplinujący. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia interesu publicznego. Takie stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 52/18 stwierdzając między innymi, że odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Zdaniem organu stanowisko Sądu I instancji nie znajduje oparcia w materiałach sprawy i zobowiązuje organ do działań nieusprawiedliwionych okolicznościami sprawy (zbadania hipotetycznej możliwości zastosowania przesłanki w postaci interesu publicznego i dokonania ponownej oceny materiału dowodowego), co uzasadnia zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, podzielając w całości stanowisko WSA i podkreślając, że wbrew twierdzeniom organu Sąd I instancji nie zalecił organowi uwzględnienia dokonanej przez siebie interpretacji pojęcia interes publiczny. Natomiast to organ winien dokonać interpretacji pojęcia interes publiczny w sposób zgodny z zasadami ogólnymi, nie zaś oczekiwać, iż interpretacji tej dokona za organ Sąd. Ponadto WSA prawidłowo wyjaśnił, że wykluczenie, co do zasady, odstąpienia od nałożenia kary z powodu braku interesu publicznego w sytuacji, gdy przepis ustawy możliwość taką przewiduje, jest naruszeniem zasad ogólnych, w tym zasady legalizmu, zaufania do organu podatkowego i zasady oficjalności postępowania oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu jest niezasadna.

Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów.

Mając na względzie argumentację podniesioną przez organ stwierdzić należy, że sedno sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zakwestionowanej przez WSA oceny – podjętej w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT – zawartego w odwołaniu przewoźnika wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (numer licencji w rozumieniu przepisów u.t.d.). Natomiast w kwestii samych podstaw do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tej części – wobec czego skarga kasacyjna w sposób bezpośredni nie odnosiła się do tych zagadnień i brak było podstaw do czynienia rozważań w tym zakresie (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Tytułem wyjaśnienia wskazać trzeba, że organy obu instancji w podjętych decyzjach przyznały, że w trakcie kontroli kierowca pojazdu przewoźnika (skarżący przed WSA) okazał wypis z ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego (okoliczność niesporna), zakwestionowały natomiast brak wypełnienia obowiązkowego pola zgłoszenia w tym zakresie. W konsekwencji na przewoźnika została nałożona kara w wysokości 5.000 zł, przy czym powołano się na uchybienie przepisom, polegające na niewpisaniu numeru licencji do systemu monitorującego – nie zaś na faktycznym jej braku.

Natomiast Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawach kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy SENT – co do zasady – wykluczone jest, w ramach badania możliwości odstąpienia od nałożenia kary, rozważanie zaistnienia przesłanki interesu publicznego. W zaleceniach co do ponownego rozpatrzenia sprawy WSA wskazał na konieczność interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zbadania możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnej z prawidłową wykładnią pojęcia "interes publiczny", z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 oraz art.187 § 1 O.p.

Nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W powyższym zakresie skarżący kasacyjnie organ zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego właśnie przepisu, jak również odpowiednich przepisów p.p.s.a., kwestionując również związanie organów oceną prawną nie odpowiadającą, jego zdaniem, wynikającemu z materiału dowodowego stanowi faktycznemu i prawnemu.

Przedstawioną przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółową argumentację należy uznać za nietrafną – ze wskazanych poniżej przyczyn.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, wskazując na brak spełnienia przesłanki interesu publicznego (w ewentualnym odstąpieniu od kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), ograniczył się do stwierdzenia w sposób jednostronny – przy wyeksponowaniu przede wszystkim interesu Skarbu Państwa – że:

- kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcać adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa;

- odstąpienie od nałożenia kary byłoby nieuprawnionym uprzywilejowaniem jednego podmiotu w stosunku do innych – stanowiącym naruszenie interesu publicznego, oznaczając nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godząc w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

- celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez prawodawcę za "wrażliwe", ułatwianie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów;

- w interesie publicznym jest zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej podmiotu, który w wyniku swojego celowego działania, zaniechania lub niedbalstwa nie dopełnił obowiązków nakładanych przez ustawodawcę, a wymiar kary ma również charakter prewencyjny i dyscyplinujący.

Analizując powyższe stanowisko organu należy zgodzić się z wyrażoną w tym zakresie oceną WSA co do braku odniesienia zebranego w sprawie materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej.

Skoro bowiem ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć – co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem de facto uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z ww. art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) – co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT. Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, to – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – organ (działający przecież zgodnie z art. 120 O.p. na podstawie przepisów prawa) winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość – na co prawidłowo wskazał WSA w zaleceniach do ponownie prowadzonego postępowania. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer licencji (w sytuacji gdy licencja została okazana podczas kontroli) brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie również powołał się na art. 122 O.p., zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego nie stanowi urzeczywistnienia realizacji wyszczególnionych wyżej zasad Ordynacji podatkowej. Ponadto, jak trafnie zauważył WSA, podzielając stanowisko skarżącego przewoźnika, badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. Natomiast przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby że w zasadzie każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłaby udzielona w sprzeczności z ww. zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Pozostaje to zarazem w sprzeczności z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, który powołując się na orzecznictwo, dopuszcza możliwość odstępstwa od nałożenia kary pieniężnej – w sytuacjach o charakterze wyjątkowym, szczególnych.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutem skarżącego kasacyjnie co do tego, że z uzasadnienia wyroku nie można wywieść, jak WSA sam interpretuje pojęcie interesu publicznego, zalecając jednocześnie organowi uwzględnienie dokonanej przez siebie interpretacji. W sytuacji braków w prowadzonym postępowaniu (w podstawie prawnej wyroku powołano m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie – nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej przez uzupełnianie przedmiotowych braków lub też dokonywanie ustaleń rzutujących na końcowy sposób załatwienia sprawy. Jak wynika bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują wyłącznie środki określone w ustawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.