Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1499/18 uchylił zaskarżoną przez J.B. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132), zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

W ocenie organu przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie, przy czym w pierwszej kolejności badaniu podlega spełnienie przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Dokonując takiej oceny w przedmiotowej sprawie organ uznał, że okres pełnionej przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 9 lat, 2 miesiące i 22 dni, co - ani w ujęciu bezwzględnym, ani w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu pełnienia służby, a więc 26 lat, 8 miesięcy i 2 dni, nie może być uznany za krótkotrwały okres pełnienia służby.

W odniesieniu do przesłanki rzetelności pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. organ, choć potwierdził, że służba wnioskodawcy nie budziła zastrzeżeń, uznał, że sam charakter realizowanych zadań w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w przepisie 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Końcowo organ stwierdził, że skoro wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle innych funkcjonariuszy, to nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z możliwości zastosowania wyłączenia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Dodatkowo, w odniesieniu do argumentacji wnioskodawcy prezentowanej w toku sprawy, organ stwierdził, że jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej, to powinien poinformować o tym IPN, ewentualnie wnosząc o zmianę sporządzonej informacji, natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN. Organ odniósł się także do zarzutu niekompletnego materiału dowodowego, wskazując, że nie kwestionuje uzyskania przez wnioskodawcę wyróżnienia: "Brązowego Medalu Za Zasługi Dla Obronności Kraju", przyjmując przesłaną przez wnioskodawcę kserokopię legitymacji dot. wyróżnienia, za wystarczające potwierdzenie tej okoliczności.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. J.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, uznając ją za krzywdzącą i zarzucając niezgodność ustaleń ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ nie wyjaśnił dostatecznie istotnych w sprawie okoliczności, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do rozumienia przepisów prawa materialnego, niemniej jednak uznał, że skoro organ opierał się na uzyskanej z IPN informacji o okresie służby pełnionej przez wnioskodawcę na rzecz państwa totalitarnego, to wobec zakwestionowania prawidłowości informacji z IPN w toku postępowania, winien był szczegółowo odnieść się do argumentów strony, w tym odnieść się do powołanego przez wnioskodawcę wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [..] kwietnia 2012 r., sygn. akt: [..]. W ocenie Sądu I instancji, błędnie organ wywodzi, że jest związany informacją przedstawioną przez IPN. Skoro bowiem ustawa zaopatrzeniowa wyłącza w stosunku do informacji z IPN stosowanie przepisów k.p.a., to oznacza to, że w postępowaniu przed Ministrem nie mogą znaleźć zastosowania tryby przewidziane w k.p.a. służące kontroli instancyjnej takiego stanowiska, nie oznacza to jednak, że zgodność z prawem informacji przedstawianej przez IPN nie może być badana w ramach procedury kontroli w związku z wydawaniem orzeczeń w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przeciwnie, zdaniem Sądu, organ ma obowiązek, przestrzegając przepisów k.p.a., ustalić prawdę obiektywną. Wobec zgłoszonych przez wnioskodawcę zastrzeżeń, organ ma więc obowiązek samodzielnego ustalenia, czy stanowisko IPN odpowiada prawu pod kątem kwalifikacji okresu służby w określonych jednostkach, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Z tej przyczyny uznając, że organ nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym dla oceny zaistnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wyjątku określonego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Sąd uchylił decyzję, wskazując końcowo, że organ, chociaż nie zakwestionował powołanych przez wnioskodawcę okoliczności wielokrotnych nagród czy szczególnych zasług, nie wskazał, dlaczego uznaje, że nie zachodzi w sprawie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie wobec wnioskodawcy wyjątku, o którym mowa w wart. 8a ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy wyłączenia wskazanych trybów kwestionowania informacji z IPN, nie usprawiedliwia konstatacji jakoby miałyby być one - wedle jego woli – sui generis aktem ostatecznym i niepodważalnym, acz kreującym w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe – niepodlegającym żadnej kontroli w procedurze administracyjnej a później sądowej, gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym, jeżeli w ogóle skarżący kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego, to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed ww. organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że rolą organu administracji było bowiem samodzielne ustalenie w danym postępowaniu – wobec zgłoszonych zastrzeżeń – czy stanowisko formułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, pod kątem kwalifikacji służby w określonych jednostkach, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, bez wskazania w jaki sposób organy miałyby samodzielnie ustalać, czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, gdy Minister nie posiada wobec IPN żadnych władczych środków, aby prowadząc postępowania administracyjne na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (a nie postępowania w sprawie ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych) kwestionować zaświadczenie IPN o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że możliwość zakwestionowania informacji o przebiegu służby sporządzanej przez IPN istnieje wyłącznie w postępowaniu przed organem emerytalno-rentowym, a w konsekwencji przed sądem powszechnym. Informacja ta, zweryfikowana już w postępowaniu przez organ emerytalny (co wynika z art. 13a ustawy zaopatrzeniowej) wiąże Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8a powołanej ustawy. Organ powołał także wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia [..] kwietnia 2014 r., sygn. akt: [..], w którym stwierdzono, że informacja uzyskana z IPN jest wiążąca także dla organu emerytalno-rentowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania koncentruje się jednak wyłącznie na kwestiach dotyczących sformułowania przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania, a więc okoliczności wtórnej wobec samego rozstrzygnięcia. Tym samym w pierwszej kolejności musiał podlegać rozpoznaniu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13a ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, że sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze przypomnieć trzeba, że orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, tymczasem wskazany przepis składa się z sześciu ustępów, w tym także z punktów (art. 13a ust. 4). Brak właściwego, precyzyjnego wskazania naruszenia normy prawnej dyskwalifikował zarzut naruszenia art. 13a w/w ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano jednostki lub jednostek redakcyjnych art. 13a, ani nie przedstawiono argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, która wyjaśniałaby podstawy przyjęcia przez organ, że z samego faktu przedstawienia przez organ emerytalny sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby można wywodzić istotę związania tą informacją, w sposób uniemożliwiający zwrócenie się do organu wyspecjalizowanego o dodatkowe wyjaśnienia. Sąd I instancji rozważał tę kwestię w kontekście treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie norm zawartych w tym przepisie. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że rolą organu administracji było samodzielne ustalenie w danym postępowaniu – wobec zgłoszonych zastrzeżeń – czy stanowisko formułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, pod kątem kwalifikacji służby w określonych jednostkach, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, bez wskazania w jaki sposób organy miałyby samodzielnie ustalać, czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, gdy Minister nie posiada wobec IPN żadnych władczych środków, aby prowadząc postępowania administracyjne na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (a nie postępowania w sprawie ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych) kwestionować zaświadczenie IPN o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji a nie oddalenia skargi.

Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ skarżący kasacyjnie w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej co do charakteru informacji z IPN i sposobu jej oceny w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie Sądu, że w celu odniesienia się do zarzutów kierowanych wobec treści informacji z IPN "organ może to uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia do instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN. Wynika to z zasady swobodnej oceny dowodów oraz reguły ustalania w postępowaniu administracyjnym prawdy materialnej (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) (...) Rolą organu administracji było bowiem samodzielne ustalenie w danym postępowaniu - wobec zgłoszonych zastrzeżeń - czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, pod kątem kwalifikacji służby w określonych jednostkach, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa" (strona 11 uzasadnienia wyroku)" stanowi wynik oceny prawnej sądu wyrażonej na tle przyjętej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jej odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Powyższe stanowisko Sądu I instancji mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd I instancji wskazań co dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.

Wskazań co dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd I instancji ocen prawnych nie można było skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., a stanowisko Sądu I instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administrujący.

Zauważyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Nie mógłby zatem być w ogóle skuteczny w niniejszej sprawie zarzut niezastosowania art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.