Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. Nr Rep. [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanowił: 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329) przedstawić składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu"; 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.

Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie z wniosku P. Spółki z o.o. w [...] w przedmiocie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieży typu BOT-E2 o wysokości całkowitej 36,15 m wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym z lokalizacją na działce nr [...] obręb [...]. W ocenie organu przedsięwzięcie to nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.).

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] uchylił decyzję ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...] i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ kierował się literalnym brzmieniem przepisów rozporządzenia z 2010 r. Organ wywiódł, że w sprawie sporna jest jedynie kwestia, czy parametry anteny na danym sektorze należy sumować, aby dokonać kwalifikacji zgodnej

z rozporządzeniem z 2010 r.

Podkreślono, że ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2017 r. była słuszna, jednakże nie rozwiała ona wszystkich wątpliwości związanych z nakładaniem się na siebie wiązek promieniowania na tym samym azymucie. Organ wywodził, że rozstrzygnięcia sprawy nie ułatwia liczne, ale sprzeczne ze sobą orzecznictwo w tym zakresie. Wójt wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów oraz dopuszczalnej możliwej zabudowy, uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania oraz odniesienie się do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Zdaniem organu dla prawidłowej kwalifikacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na konieczność wyjaśnienia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie podlega kumulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględniając literalne brzmienie przepisów rozporządzenia z 2010 r. inwestor ograniczył się w karcie informacyjnej przedsięwzięcia do podania mocy poszczególnych anten, przy określonym kierunku i nachyleniu oraz stwierdzeniu, że w odległości 70 m w osi głównej wiązki promieniowania brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi. W takie sytuacji prowadzenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zdaniem Sądu I instancji, byłoby zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia czy należy uwzględniać pracę pojedynczej anteny, czy moc kilku anten projektowanych w tych samych azymutach jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., które do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągnie progi określone w ust. 1. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z aktualnie dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten. O konieczności dokonywania takiej wykładni przesądza także treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373, t.j.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z o.o. w [...] zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1. art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a."

2. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

3. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

4. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "u.i.o.ś."

5. w zw. z art. 122a ust. 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów,

6. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 i art. 81a k.p.a.,

poprzez bezpodstawne nałożenie na skarżącą obowiązku kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem sumowania mocy anten, w sprawie w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, do którego przedsięwzięcie skarżącej się nie kwalifikuje nie będąc zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, które to postępowanie zakończyło się już ostateczną decyzją, jedynie na podstawie jednego z rozbieżnych stanowisk obowiązujących w orzecznictwie, które jest niezgodne z jednoznacznym brzmieniem przepisów jak również stanowiskiem organów branżowych oraz niezgodne z ustaleniami biegłego powołanego w przedmiotowej sprawie:

- naruszenie przepisów postępowania:

7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z ww. przepisami prawa materialnego - poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepisy rozporządzenia z 2010 r., to jest § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, dotyczące wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszą się do każdej pojedynczej anteny, a nie do sumowania oddziaływania poszczególnych anten. Stąd też, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie zachodzi konieczność sporządzania dokumentacji z uwzględnieniem efektu, tak zwanej kumulacji promieniowania. Skarżąca kasacyjnie na poparcie swojego stanowiska przywołała odpowiedzi dotyczące tej tematyki udzielone przez Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury i Ministra Zdrowia.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu.

§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. wymienia rodzaje instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, które należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kryterium na podstawie, którego dokonuje się tej oceny jest określona w tym przepisie jako równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Możliwa jest zatem taka wykładnia § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. zgodnie, z którą dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiałaby wykładnia systemowa powołanych przepisów rozporządzenia z 2010 r. przy przyjęciu, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że zadaniem organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie tylko poszczególne anteny, wpłynie na środowisko. W związku z czym niezbędne byłoby określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie na siebie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Za takim rozumieniem tego przepisu mogłaby przemawiać także treść § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Pogląd zgodnie, z którym należy brać pod uwagę sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17; 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14; 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16; 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1045/20; 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2085/18; 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3454/18; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 135/19; 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3436/18; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 209/19.

Możliwa jest też odmienna wykładnia omówionych powyżej przepisów, która prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z tym drugim poglądem norma z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów. Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zgodnie więc z tą wykładnią parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), ustala się dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanych lub zrealizowanych na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Taki pogląd został przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7423/217; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 682/21; 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4390/21; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 682/21; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4390/21.

Usunięcie wykazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie i udzielenie odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie jest warunkiem rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak na wstępie.