Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S.K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie badań ultrasonograficznych [...], na obszarze powiatu [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie badań ultrasonograficznych [...], na obszarze powiatu [...]. Wartość zamówienia określono na nie większą niż 37.134,50 PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 3 świadczeniodawców. Oferta S. K., (zwanego dalej skarżącym), otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącego spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącego zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 31,666 w tym za: ofertę cenową – 15 pkt; ciągłość -10 pkt; kompleksowość – 0 pkt, jakość - 0 pkt; dostępność – 6,666 pkt.

Następnie komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała 3 pozycję, z łączną liczbą punktów 31,666, w tym za: ofertę cenową - 15 pkt; ciągłość -10 pkt; kompleksowość – 0 pkt, jakość - 0 pkt; dostępność – 6,666 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa nie wybrała ofert skarżącego ze względu na niewystarczającą liczbę punktów, oferta uznana za najlepszą, zdobyła 39,871 punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym. Ostatnią ofertą, która została wybrana uzyskała 37,756 punktów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie od wyników postępowania zarzucając naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach, w zakresie: oceny ofert (art. 148), wyboru ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), prowadzenia negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). W uzasadnieniu wskazał, iż przepisy o negocjacjach zostały wykorzystane przez komisję konkursową do prowadzenia licytacji. Nie został poinformowany o tym, że jego oferta znajduje się poniżej tzw. linii odcięcia, nie był informowany o aktualnym miejscu w rankingu w stosunku do pozostałych oferentów. Zarzucił, iż wobec nierównoczesnych negocjacji z innymi oferentami, pozostali oferenci znajdowali się w uprzywilejowanej pozycji i dokonywali zmiany swojej oferty cenowej. Jednocześnie, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o udostępnienie mu wszystkich akt postępowania, w tym obejmujących wszystkie oferty oferentów uczestniczących w postępowaniu oraz wszystkie dokumenty sporządzone przez komisję konkursową.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącego. Wskazał, iż oferta skarżącego nie została wybrana ze względu na punktację, jaką otrzymał za wszystkie kryteria oceny ofert. Wybrano oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Nie podzielił żadnego z podniesionych zarzutów. Odnosząc się do wniosku opartego na art. 73 § 1 k.p.a. o udostępnienie wszystkich akt postępowania organ wskazał, iż skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. o uprawnieniach z art. 10 k.p.a.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., skarżący złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wniósł o jej uchylenie oraz wybranie jego oferty, ew. o powtórzenie oceny oferty i powtórzenie czynności wyboru oferty. Zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu powtórzył argumentację z wniosku (odwołania) od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji oraz pominięcie znacznej części zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznanie się z całością dokumentacji konkursowej. Ponowił wniosek o udostępnienie mu – na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. - wszystkich akt postępowania, w tym wszystkich ofert oferentów uczestniczących w postępowaniu oraz wszystkich dokumentów sporządzonych przez komisję konkursową.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 stycznia 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są

w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych

w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niewybranie oferty nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach a oferta zgłoszona przez skarżącego oceniana została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżący potwierdził w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty.

Odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych, organ podkreślił, iż oferta skarżącego nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Powtórzył za organem I instancji, iż oferta skarżącego nie została wybrała ze względu na niewystarczającą liczbę punktów, oferta uznana za najlepszą, zdobyła 39,871 punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym. Ostatnią ofertą, która została wybrana uzyskała 37,756 punktów.

Powołując się na wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. wydane w sprawie II GSK 264/10 i II GSK 265/10 Prezes Funduszu stwierdził, iż skarżącemu nie przysługiwało prawo dostępu do akt innych oferentów.

Podkreślił, iż ograniczenie w tym zakresie, wynika między innymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie organu, udostępnianie oferentowi odwołującemu się w postępowaniu administracyjnym danych dotyczących innych oferentów wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy

o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. Powyższe zdaniem organu naruszałoby zasadę równego traktowanie stron postępowania konkursowego, bowiem oferent wnoszący odwołanie znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej

w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Od decyzji S. K., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148, art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnił postawione zarzuty. Podkreślił m.in., iż organ I instancji jak i Prezes NFZ przedmiotem badania uregulowanego w art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z k.p.a. uczynili wyłącznie czynności, jakie były podejmowane w odniesieniu do skarżącego oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego. Dla zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji musi odbywać się poprzez porównanie wszystkich ofert i czynności dokonywanych w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania. Brak materiału porównawczego uniemożliwia ocenę prawidłowości przeprowadzenia danego konkursu ofert. Zarzucił, iż przepisy o negocjacjach zostały wykorzystane przez komisję konkursową do prowadzenia licytacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił żadnego z postawionych zarzutów. Zaznaczył, iż ranking ofert został sporządzony po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami i nie stanowił narzędzia do negocjacji. Pozycja oferty w rankingu nie była jawna dla referentów. Wskazał, iż skarżący podał nieprawdziwe dane w ankiecie odnośnie pracy pracowni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru

i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada

2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia

od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania,

o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego

w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego

w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych

z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy

w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy

w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden

z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Skarżący podnosił fakt nieudostępnia mu w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, dwukrotnie składał formalny wniosek o udostępnienie akt sprawy obejmujące oferty oferentów uczestniczących w postępowaniu oraz wszystkie dokumenty sporządzone przez komisję konkursową.

Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wskazane w decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, jednocześnie w tym zakresie nie wydając stosownego postanowienia wskazanego przez przepis art. 74 § 2 k.p.a., takiego postanowienia nie wydał także organ I instancji.

W powyższej kwestii należy wskazać, iż powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym, zauważając owe rozbieżności poglądów, stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowy) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że z naruszeniem wymienionego przepisu, w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżący już w tym zakresie został pozbawiony możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia mu akt sprawy. Należy także podzielić pogląd uzasadniający odmowę udostępnienia akt z postępowania administracyjnego podkreślający, że może to mieć miejsce w sytuacji, w której na konkretne dokumenty została nałożona klauzula niejawności. Z akt sprawy nie wynika, by na dokumenty taka klauzula została nałożona. Należy także podkreślić, że nie leży w kompetencji organu administracji, poza wyjątkiem wskazanym w zdaniu ostatnim przepisu art. 74 § 1 k.p.a. ocena, czy dany dokument zawiera, czy nie zawiera informacje niejawne.

Zarówno Dyrektor [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w swoich decyzjach nie przedstawili żadnej dokumentacji, chociażby dokumentacji oferenta, który wygrał konkurs. Należy przez to rozumieć, że zdaniem tych organów również Sąd orzekający w sprawie nie powinien mieć dostępu do pełniej wiedzy dotyczącej konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała oraz nie powinien posiadać wiedzy według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. Tak rozumianego zachowania nie sposób akceptować w sytuacji, w której Sąd jest zobowiązany do zbadania legalności postępowania administracyjnego, będąc jednocześnie pozbawiony możliwości oceny prawidłowości zastosowania się przez organy prowadzące to postępowanie do właściwych przepisów.

Zauważenia w tym miejscu także wymaga, że cała dokumentacja konkursowa skarżącego została włączona do akt administracyjnych, aczkolwiek zawiera dane, w tym te, których ujawnienia odmówiono skarżącemu i Sądowi, dotyczące pozostałych stron konkursu, w szczególności dane oferenta, który konkurs wygrał. W istocie chodzi o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej, dokonując oceny prawidłowości stanowiska Komisji Konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Nie sposób natomiast przyjąć, że przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji stanowi wystarczającą dokumentację pozwalającą Sądowi na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu jest naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organy wydające decyzje w sprawie, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez Komisję Konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcia. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołania i następnie skargę do sądu administracyjnego.

Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały

i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego

i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącego, świadczą o naruszeniu przez organ wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak

i naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający

w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107

§ 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu

o art. 200 p.p.s.a.