Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1653/11 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P. R. i U. S. K. Spółki z o.o. w G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, uwzględnił skargę S. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Małopolski Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 do 31 grudnia 2011 r. w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej obejmującej badania ultrasonograficzne doppler duplex na obszarze powiatu gorlickiego. Do konkursu przystąpiło trzech świadczeniodawców. Z rankingu otwarcia wynikało, że oferta skarżącego zajęła pierwszą pozycję. Z rankingu końcowego, zawierającego wszystkie nie odrzucone oferty uszeregowane zgodnie z łączna liczbą punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, wynikało, że oferta skarżącego zajęła trzecią pozycję. Komisja konkursowa poinformowała skarżącego, że jego oferta nie została wybrana z uwagi na niewystarczającą liczbę punktów.

Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie od wyników postępowania konkursowego podnosząc między innymi, że naruszono zasadę równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na organy NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji wynikający z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego NFZ oddalił odwołanie wskazując, że oferta skarżącego nie została wybrana z uwagi na punktację. W odniesieniu do wniosku o udostępnienie wszystkich akt postępowania organ wskazał na uprawnienia wynikające z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), o których skarżący został poinformowany.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej zaś oferta zgłoszona przez skarżącego została oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżący potwierdził w oświadczeniu załączonym do oferty. Organ odwoławczy stwierdził również, że skarżącemu nie przysługiwało prawo dostępu do akt innych oferentów gdyż w przypadku udostępnienia tych akt skarżący wszedłby w posiadanie informacji wrażliwych innych oferentów co naruszałoby zasadę równego traktowania. Inni oferenci nie będąc stronami postępowania wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie mieli by takiej możliwości. W ocenie organu za odmową udostępnienia akt skarżącemu przemawiała również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm., dalej: ustawa o ochronie danych osobowych).

Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że odwołanie wniesione na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Podkreślił, że organ rozpoznający odwołanie bada czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku, którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego. Organy obu instancji nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże są zobowiązane, po złożeniu odwołania wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów. Uzasadnienie tej ilości punktów może wynikać z porównania ofert obu oferentów, z czym wiąże się udostępnienie stronie postępowania przeciwstawionych ofert. Odmowa udostępnienia stronie postępowania akt sprawy z całym zgromadzonym materiałem dowodowym może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych w art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie takiego postanowienia nie wydano, czym organy naruszyły zarówno powołany wcześniej przepis jak również art. 73 § 1 k.p.a., co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia mu akt administracyjnych sprawy. Sąd zauważył również, że akta sprawy nie były opatrzone klauzulą niejawności, a ta okoliczność mogła stanowić podstawę odmowy. Sąd stwierdził, że zarówno organ I instancji, jaki i organ odwoławczy w swoich decyzjach nie przedstawiły żadnej dokumentacji, w tym dokumentacji dotyczącej oferenta, który wygrał konkurs. Charakter postępowania odwoławczego nakazuje natomiast, aby organ wydając decyzję w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcie, przedłożył analizę ofert poszczególnych oferentów ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej. Nie było, w ocenie Sądu I instancji, wystarczające dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie, przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygrywającej, w świetle wymagań określonych przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa NFZ stanowiło zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. za art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie w wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 80, art. 10, art. 73, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa,

- nie udostępnił skarżącemu akt sprawy;

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ ustalił, że:

organy funduszu, w szczególności ustaliły, że:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego doznał uszczerbku;

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie potarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert, w szczególności ofert konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienie zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że:

- Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego dowołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert;

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 powołanej ustawy definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasad równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Podnosząc te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – S. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji organów obydwu instancji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a., co w rzeczywistości miało miejsce i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organów Narodowego Funduszu Zdrowia, którym powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a..

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczących również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, art. 77, art.80 i 107 § 3 k.p.a. zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77§ 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie decyzji.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przepis art. 152 ust. 1 omawianej ustawy stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).