Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. i K. S. (dalej zwanych skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (w skrócie Kolegium lub SKO) z 8 lutego 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r., nr [...], orzekającą o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 2.040 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w ciągu ul. [...] w [...], poprzez umieszczenie podestu wraz z podjazdem, bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 15 marca 2018 r. do 21 maja 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie zaznaczyło, że Zarząd Powiatu w Nysie pismem z 15 marca 2018 r. nr [...], wszczął z urzędu dwa postępowania: w przedmiocie zajęcia przez skarżących pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi oraz w sprawie przywrócenia przez ww. pasa drogowego do stanu poprzedniego. Kolegium nadmieniło, że akta pierwszoinstancyjne, jedne dla obu postępowań, organ przedłożył wraz z odwołaniem stron od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie z 21 maja 2018 r., nr [...], zobowiązującej skarżących do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w ciągu ul. [...] w miejscowości [...], poprzez rozbiórkę wybudowanego podestu z podjazdem przed wejściem do adaptowanego lokalu ([...]).

W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że posiada z urzędu (z akt ww. sprawy) wiedzę o treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez ww. podjazd, mapy z naniesionym podjazdem wybudowanym w pasie drogowym drogi powiatowej, zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin 10 kwietnia 2018 r. i informacji od organu, że skarżący nie zwracali się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej.

Powtórzyło, że decyzją z 21 maja 2018 r., nr [...], organ pierwszej instancji na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych orzekł o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej w wysokości 2.040 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie podestu wraz z podjazdem bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 15 marca 2018 r. do 21 maja 2018 r. SKO zauważyło, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji przeprowadzono "wizję" w terenie, ustalając, że przed wejściem do [...] na ul. [...] w [...] jest usytuowany podest z podjazdem z kostki brukowej betonowej dla osób niepełnosprawnych i wózków o wymiarach 3 m x 1 m, na wybudowanie którego zarządca drogi nie wyraził zgody. Podkreślono, że w oględzinach, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie brały udziału strony postępowania. SKO odnotowało, że w swojej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie wysokości nałożonej kary.

W odwołaniu od ww. decyzji Zarządu Powiatu strony zarzuciły naruszenie art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11c i art. 49b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając swoje stanowisko, odwołujący się wywodzili, że organ dokonał wadliwej subsumpcji, gdyż podjazd, który nie jest budynkiem, budowlą, ani obiektem małej architektury, nie wymaga uzyskania od właściwego organu pozwolenia ani zgłoszenia. Skarżący zarzucili zarządcy drogi, że nie ustalił, czy sporny podjazd jest nowy, czy został rozbudowany bądź zmodernizowany, jak również tego, czy strony uzyskały "stosowne zezwolenie". Podkreślili, że nie zajęli pasa drogowego, gdyż "na tym odcinku drogi" już wcześniej istniał taki obiekt. Strony wskazały, że podjazd służy jako wejście dla osób niepełnosprawnych i dla wózków z małymi dziećmi, co wyklucza zastosowanie w sprawie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W końcowej części odwołania odwołujący wyrazili zdziwienie, że organ pierwszej instancji nie wezwał ich do przedłożenia dokumentacji, celem legalizacji prowadzonych prac i nie określił opłaty legalizacyjnej, a ponadto nie uwzględnił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przeprowadzone prace nie wymagają zgłoszenia.

Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a., zleciło Zarządowi Powiatu w Nysie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w ramach którego przesłuchani zostali A. i K. S. (jako strony) oraz członkowie wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (jako świadkowie) na okoliczność budowy spornego podjazdu.

Po przywołaniu, mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068, z późn. zm., dalej przywoływanej jako ustawa o drogach publicznych lub ustawa), w tym: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 ustawy, Kolegium stwierdziło, że bezsprzecznie skarżący nie dysponują zgodą zarządcy drogi powiatowej nr [...] w ciągu ul. [...] w [...] na zajęcie pasa drogowego, polegającego na usytuowaniu podestu wraz z podjazdem do stanowiącego ich własność lokalu ([...]) przy ul. [...]. Również za niesporne Kolegium uznało, że skarżący kupili lokal przy ul. [...] w [...] pod koniec 2016 r. i przebudowali go na [...] . Przed pracami modernizacyjnymi do lokalu prowadziły 2 wejścia (aktualnie - jedno) i przed każdym z nich był podest, który został przebudowany na polecenie inwestora, tj. A. S. W dalszej kolejności SKO wywiodło, że świadkowie (członkowie wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]): U. R., R. J., C. B., B. J. S. S., B. L., potwierdzili, iż podjazd "pojawił się" dopiero w trakcie remontu lokalu, tj. jesienią 2017 r.

Oceniając treść wyjaśnień stron i zeznań świadków Kolegium uznało, że podjazd we wskazanej postaci, na lokalizację którego strony nie posiadały zezwolenia zarządcy drogi powiatowej, pojawił się w pasie drogowym w ciągu ul. [...] w [...] dopiero jesienią 2017 r. W przekonaniu organu, nie ulegało wątpliwości, że skarżący przed przystąpieniem do robót winni byli zwrócić się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego dla tego konkretnego podjazdu, a skoro tego nie zrobili, to zajęli pas drogowy na oznaczonym odcinku drogi powiatowej bez zezwolenia.

Jednocześnie Kolegium uznało jako niewątpliwą okoliczność, co do tego, że sporny podjazd (podest) jest położony w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], co wynika z akt sprawy nr [...] ), zakończonej ostateczną decyzją w sprawie przywrócenia ww. pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy strony nie dysponowały zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a podest z podjazdem jest położony w jego granicach, to organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż skarżących należało obciążyć karą, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

W kwestii wysokości przedmiotowej kary Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust 5 nie może przekroczyć 200 zł.

Na podstawie ww. regulacji Rada Powiatu w Nysie podjęła 27 mają 2011 r. uchwałę Nr Vl/62/11 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2011 r., nr 83, poz. 113). W myśl § 4 pkt 2 ww. uchwały za zajęcie 1 m² stawka dzienna wynosi 1.00 zł. SKO odnotowało, że kara nałożona została począwszy od 15 marca 2018 r. tj. od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - 21 maja 2018 r. - tj. za okres 68 dni. Opłata za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 3 m² wynosiłaby zatem 204 zł. Ponieważ kara za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi stanowi dziesięciokrotność opłaty, zatem to kwota 2.040 zł.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium argumentowało, iż wbrew twierdzeniom stron, organ pierwszej instancji nie orzekał w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W związku z tym, całkowicie bezprzedmiotowe są wywody odnoszące się do zgłoszenia bądź zezwolenia wydawanego przez organ architektoniczno-budowlany, jakie winien uzyskać (bądź z uzyskania których jest zwolniony) inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych. Również, zdaniem SKO, kwestionowanie załatwienia sprawy przy zastosowaniu art. 39 ustawy jest chybione, bowiem organ odwoławczy nie wydał decyzji na podstawie art. 39 ustawy, tylko na podstawie 40 ust. 12 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

W skardze do Sądu pełnomocnik skarżących, radca prawny A. P., podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - poprzez ich błędne zastosowanie oraz obciążenie skarżących karą pieniężną, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogi powiatowej nr [...] w ciągu ulicy [...],w [...]

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - poprzez ich błędne zastosowanie oraz obciążenie skarżących karą pieniężną, podczas gdy organ nie ustalił, kiedy oraz w jaki sposób skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego w relewantnym zakresie, zaś odpowiedzialność tą organ wywiódł wyłącznie z tego, iż skarżącym przysługuje prawo własności względem rzeczonego lokalu - zaś na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych może odpowiadać jedynie osoba, która faktycznie zajęła pas drogowy bez pozwolenia - która to odpowiedzialność nie wynika z faktu bycia właścicielem lokalu, lecz z konkretnego zachowania danej osoby ponoszącej ewentualną odpowiedzialność tym zakresie,

- art. 3 ust. 1,2,3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie objawiające się przyjęciem, iż skarżący wykonywali obiekt małej architektury na pasie drogi publicznej, podczas gdy przywołany oraz opisany w treści decyzji obiekty - nie stanowi obiektu małej architektury, obiektu budowlanego, ani budowli w rozumieniu właściwej ustawy.

- art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego wadliwe zastosowanie objawiające się przyjęciem, iż prace wykonane przez skarżących stanowią obiekt budowlany - który mógłby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszyć jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - podczas gdy skarżący nie wybudowali obiektu budowlanego, a nadto prace te nie doprowadziły do zniszczenia ani uszkodzenia drogi publicznej, nie wpłynęły w żadnej mierze na jej trwałość oraz nie stanowią one zagrożenia dla ruchu drogowego - który na relewantnym odcinku drogi się nie odbywa.

- art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego brak zastosowania w sprawie - podczas gdy prace wykonane przez inwestora nie wymagały stosownego pozwolenia ani ich zgłoszenia,

- art. 49 b ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania w sprawie - podczas gdy organ winien wezwać inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji celem legalizacji prowadzonych prac oraz celem ustalenia opłaty legalizacyjnej.

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim organ nie ustalił, jakie były wymiary poprzedniego podestu, nie ustalił jego lokalizacji - bez czego nie sposób było stwierdzić czy skarżący dokonali modernizacji podestu, który uprzednio już istniał,

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności brak poczynienia ustaleń na okoliczność tego, czy Zarząd Powiatu pozwolił na uprzednie zajęcie pasa drogowego w dotychczasowym jego kształcie, w tym na jego eksploatację przez poprzedników prawnych skarżących, a nadto organ nie poczynił ustaleń na okoliczność tego, czy nie doszło do zasiedzenia pasa drogowego w zakresie objętym niniejszym postępowaniem, względnie czy nie doszło do zasiedzenia służebności przechodu w tym zakresie, a nadto organ nie poczynił ustaleń na okoliczność tego, czy poprzednicy prawni skarżących uzyskali zgodę na zajęcie relewantnego odcinka pasa drogowego,

- naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim organ nie ustalił czy oraz, w jaki sposób skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego w sposób opisany w treści zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 80 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący wybudowali nowy podest o wymiarach 3 x 1m jedynie w oparciu o cześć zgromadzonego materiału dowodowego - podczas gdy zarówno świadkowie jak i skarżący jednoznacznie wskazywali, iż podjazd już uprzednio istniał, a skarżący dokonali jedynie jego modernizacji.

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż jest to decyzja wadliwa.

W związku z tymi zarzutami, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze sformułowano także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżących dowodził, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy.

Podkreślił, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. W jego przekonaniu, w realiach sprawy ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wskazał, w jaki to rzeczywisty, faktyczny sposób skarżący dokonali zajęcia tego pasa - odpowiedzialność ta została im bowiem przypisana wyłącznie z uwagi na to, iż są współwłaścicielami rzeczonego lokalu - zaś organy nie ustaliły czy osoby te prowadzą w nim działalność gospodarczą oraz czy to te konkretne osoby wykorzystują sporny podest - bez czego nie sposób było przypisać skarżącym odpowiedzialności oraz ukarać ich karą pieniężną. Mając na uwadze przedmiot postępowania, jako niedopuszczalne pełnomocnik skarżących określił przyjęcie domniemania odpowiedzialności współwłaścicieli lokalu bez dokonania ustaleń w przedmiocie czasu, sposób oraz personaliów osoby, która miała dokonać bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Odwołując się do przytoczonych wyroków sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżących podniósł, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. Natomiast w rozpatrywanej sprawie takich ustaleń zabrakło. Ponadto organ całkowicie zignorował fakt, że K. S. w żadnej mierze nie prowadzi działalności gospodarczej w lokalu położonym przy ul. [...] w [...]. Równocześnie organy nie ustaliły, czy oceniany obiekt stanowił nowy obiekt, czy też był modernizacją/rozbudową obiektu już istniejącego, oraz, czy prace zostały zakończone. Nie ustalono nadto czy wcześniejsze prace były prowadzone na podstawie stosownego zezwolenia, nie wyjaśniono tak naprawdę, jaki charakter miały mieć prace prowadzone przez skarżących - wybudowanie nowego podestu, modernizacja starego, przeniesienie starego podestu - a pomimo tego organ konsekwentnie obciąża stronę sankcją pieniężną. W przekonaniu autora skargi, skarżący nie dokonali zajęcia pasa drogi publicznej - albowiem organy straciły z pola widzenia, iż obiekt taki był już uprzednio zlokalizowany na tym odcinku drogi publicznej - tym samym inwestor nie mógł dopuścić się zajęcia przedmiotowego pasa drogi publicznej. W konsekwencji, w ramach prowadzonego postępowania nie sposób przypisać odpowiedzialności skarżącym za bezprawne zajęcie pasa drogowego, a więc brak jest podstaw do nałożenia sankcji pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska dotychczas prezentowanego w sprawie.

Postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 157/19, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przepisu tego wynika, że kontrola sądowoadministracyjna nie ogranicza się do badania zasadności zarzutów, zaś sąd, w granicach danej sprawy, zobowiązany jest dokonać pełnej oceny prawidłowości aktu administracyjnego.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu poprzedzić należy przypomnieniem, że przedmiotem skargi jest opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu w Nysie w sprawie nałożenia na skarżących kary pieniężnej w kwocie 2.040 zł, za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi powiatowej [...] w ciągu ul. [...] w [...], podestu z podjazdem, w okresie od 15 marca 2018 r. do 21 maja 2018 r.

W przekonaniu składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., albowiem w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym, Sąd uznał, iż SKO, rozstrzygając sprawę, nie dopuściło się jakiegokolwiek naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W przekonaniu Sądu, w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, SKO właściwie zastosowało odpowiednie normy prawa materialnego wyrażone w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności w przepisach art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 tej ustawy.

Należy zaakcentować, że przepisy ustawy regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzania nimi mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego . Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W art. 39 ust. 1 ustawy ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się. Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu kontekście zarzutów skargi powiedzieć przyjdzie, że w niniejszej sprawie organy nie podejmowały rozstrzygnięć na podstawie art. 39 ustawy, stąd nie mogło dojść do naruszenia ww. normy.

Natomiast, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy. W przypadku obiektów budowlanych przepisem wskazującym na sposób jej ustalania jest art. 40 ust. 6 ustawy. Na jego podstawie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności w ww. zakresie organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Z przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (w tym przypadku podestu przed sklepem) bez zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, pod adresem htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40). W orzecznictwie wyrażony został także pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08, CBOSA).

W ocenie Sądu, stwierdzenia organu przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, znajdują przekonujące odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym, jak też zostały dostatecznie uzasadnione w ramach oceny dotychczas zebranych dowodów.

Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwa jest okoliczność, że sporny podjazd (podest) jest położony w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], co zostało szczegółowo wykazane w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 218 września 2018 r., nr [...]. Dodać przyjdzie, że skarżący na powyżej wskazaną decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarejestrowaną w urządzeniach biurowych Sądu pod sygn. akt II SA/Op 86/19. Odnotować również przyjdzie, że w aktach ww. sprawy znajduje się oświadczenie skarżących o cofnięciu skargi, wobec czego Sąd, postanowieniem z 14 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego przedmiotowego pasa drogowego.

W materii lokalizacji przedmiotowego podestu zwrócić uwagę przyjdzie, na analizowaną przez SKO przy wydawaniu decyzji [...], i włączoną do akt sprawy - mapę zasadniczą obrazującą przebieg i granice pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w [...]. Nadto dane pozyskane z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu Nyskiego, za pośrednictwem aplikacji GEO-INF.i.NET (działka nr [...] stanowi pas drogowy, a jej granica pokrywa się z linią zabudowy – karta 7 akt administracyjnych), potwierdzają, że podest z podjazdem znajduje się w granicach ww. pasa drogowego.

Jednocześnie Sąd podziela ustalenia organów, że przedmiotowy podjazd w takiej postaci jak to przedstawiono w sprawie, pojawił się w pasie drogowym w ciągu ul. [...] w [...] dopiero w 2017 r., kiedy dokonano - stanowiącego własność skarżących - modernizacji i przebudowy lokalu, obejmującej także wejście do sklepu. Sąd stoi na stanowisku, że w tym zakresie organy przeprowadziły szczegółowe postępowanie wyjaśniające, gromadząc liczne dowody z zeznań świadków oraz z przesłuchania strony. Dowody te zostały poddane wnikliwej analizie i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z przedstawioną konstatacją organu Sąd w pełni się zgadza, jak i ze stanowiskiem, że bez względu na to czy podest z podjazdem został zmodernizowany (na bazie spocznika), czy dopiero wybudowany, nie ulega wątpliwości, że skarżący jako właściciele lokalu użytkowego przed przystąpieniem do robót, powinni byli zwrócić się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego dla tego konkretnego podjazdu o wymiarach 1 m x 3 m.

W tym miejscu podnieść przyjdzie, że skarżący nie dysponują zgodą zarządcy drogi na usytuowanie podestu wraz z podjazdem, do stanowiącego ich własność sklepu ([...]) przy ul. [...].

Także zgodzić się przyjdzie z organami, że wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy, przy uwzględnieniu przepisu art. 40 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których jest zarządcą jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym, że opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł.

Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego, zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 3 m2. Dodać przyjdzie, że również stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił zgodnie z § 4 pkt 2 przywołanej uchwały Rady Powiatu w Nysie z 27 maja 2011 r., Nr VI/62/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymania i ochroną dróg. W przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 1 zł za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni, w związku z tym kara, stanowiąca iloczyn stawki dziennej zajętej powierzchni (3 m2), ilości dni zajęcia (10) i dziesięciokrotności opłaty, została właściwie wyliczona i stanowi kwotę 2.040 zł. Prawidłowo również ustalono okres zajęcia pasa drogowego na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów, dokumentujących stan kontrolowanego pasa drogowego w poszczególnych dniach: od 15 marca 2018 r. tj. od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie do dnia wydania decyzji - 21 maja 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, powiedzieć przyjdzie, że Sąd aprobuje w tym zakresie stanowisko Kolegium, iż argumenty dotyczące problematyki zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bądź uzyskania pozwolenia na budowę wydawanego przez organ architektoniczno-budowlany, jakie winien uzyskać (bądź z uzyskania których jest zwolniony) inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych, nie mają doniosłości prawnej w sprawie oceniającej legalność zajęcia pasa drogowego.Tym samym, z uwagi na zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, zważywszy, że organy nie podejmowały rozstrzygnięć na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) i nie rozważały, jaką przyjąć kwalifikację wykonanych robót związanych z posadowieniem podestu w aspekcie prawa budowlanego, tzn. czy stanowi on obiekt małej architektury, czy też jest budowlą, Sąd uznał wszystkie wywody w tym kontekście za niezasadne. Zatem, zarzut zaniechania wezwania stron do ewentualnego przedłożeniu dokumentów potwierdzających legalizację budowy podestu nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd zgadza się, że w świetle ustalonych przez organ okoliczności sprawy był on zobligowany do nałożenia na skarżących, opierając się o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w podanych w decyzjach okresach. Powtórzyć wypada, że rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie zostało poddane jego uznaniu, sformułowanie bowiem ww. artykułu wskazuje na to, że organ jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie. Odpowiedzialność strony na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych ma charakter administracyjnoprawny. Jest to odpowiedzialność zobiektywizowana i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że skarżący dopuścili się tzw. deliktu administracyjnego, albowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa.

Z tych wszystkich względów, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.