Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 157/19 w sprawie ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. nr SKO.40.1548.2018.dr w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddalono skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 157/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. S. i K. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia decyzji administracyjnych I i II instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w podwójnej wysokości oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 29160 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.), braku skonfrontowania ww. zarzutów ze stanowiskiem organu, a także niewskazaniu stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w szczególności poprzez arbitralne przyjęcie, że Skarżący A. S. i K. S. dokonali zajęcia pasa drogowego w sposób opisany w treści zaskarżonej decyzji, podczas gdy przy ocenie prawnej stanu sprawy nie wsparto się danymi z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję administracyjną nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ I i II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim nie ustalił czy oraz w jaki sposób Skarżący A. S. oraz K. S. dokonali zajęcia pasa drogowego, w sposób opisany w treści zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w ramach tych ustaleń nie wsparto się danymi z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej w tym treścią książki drogowej, co wyklucza możność prawidłowego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. SKO.40.1548.2018dr utrzymującej w mocy decyzję działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r. nr DR.547.57.2.2018.GCH, pomimo że decyzje te zostały wydane przez Organy bez wyczerpującego zebrania dowodów oraz wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w kwestii ustalenia wymiaru poprzedniego podestu, ustalenia jego lokalizacji - bez czego nie sposób było stwierdzić czy Skarżący dokonali modernizacji podestu, który uprzednio już istniał, podczas gdy obiekt taki był już uprzednio zlokalizowany na tym odcinku drogi publicznej - a zwłaszcza Organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie posiadały w dacie rozstrzygnięcia danych z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej względem relewantnej ulicy;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. SKO.40.1548.2018dr utrzymującej w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r. nr DR.547.57.2.2018.GCH, pomimo że decyzje te zostały wydane przez Organy bez wyczerpującego zebrania dowodów oraz wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w kwestii poczynienia ustaleń na okoliczność tego, czy Zarząd Powiatu przyzwolił na uprzednie zajęcie pasa drogowego w dotychczasowym jego kształcie, w tym na jego eksploatację przez poprzedników prawnych Skarżących, a nadto organy administracyjne jak i Sąd I instancji nie poczyniły ustaleń na okoliczność tego, czy nie doszło do zasiedzenia pasa drogowego w zakresie objętym niniejszym postępowaniem, względnie czy nie doszło do zasiedzenia służebności przechodu w tym zakresie, a nadto nie poczyniono ustaleń na okoliczność tego, czy poprzednicy prawni Skarżących uzyskali zgodę na zajęcie relewantnego odcinka pasa drogowego;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. SKO.40.1548.2018dr utrzymującej w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r. nr DR.547.57.2.2018.GCH, pomimo naruszenia przez Organ I i II instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie arbitralne uznanie, iż bez względu na to czy podest z podjazdem został zmodernizowany, czy dopiero wybudowany Skarżący jako właściciele lokalu użytkowego winni byli zwrócić się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, podczas obowiązek ten został im przypisany wyłącznie z uwagi na to, iż są współwłaścicielami rzeczonego lokalu a konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. SKO.40.1548.2018dr utrzymującej w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r. nr DR.547.57.2.2018.GCH, pomimo naruszenia przez Organ I i II instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie arbitralne uznanie dokonane przez Organ, że Skarżący wybudowali podest o wymiarach 3x1 pomimo twierdzeń Skarżących, iż podjazd już uprzednio istniał, a strona dokonała jedynie jego modernizacji;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. SKO.40.1548.2018dr utrzymującej w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Nysie, Naczelnika Wydziału Drogownictwa z 21 maja 2018 r. nr DR.547.57.2.2018.GCH, pomimo niepodjęcia przez Organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie przedmiotowej sprawy, nie bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. przepisów prawa materialnego w zw. z:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) - poprzez jego błędne zastosowanie oraz obciążenie Skarżących karą pieniężną, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogi powiatowej nr [...] w ciągu ulicy P. w N., a organ nie był w stanie ustalić "zajęcia pasa drogowego" w rozumieniu ustawy bez wsparcie się danymi z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zastosowanie oraz obciążenie Skarżących karą pieniężną, podczas gdy Sąd I instancji nie wskazał w jaki sposób Skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego w relewantnym zakresie, zaś odpowiedzialność tą organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wywiodły wyłącznie z tego, iż Skarżącym przysługuje prawo własności względem rzeczonego lokalu - zaś na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych może odpowiadać jedynie osoba, która faktycznie zajęła pas drogowy bez pozwolenia - która to odpowiedzialność nie wynika z faktu bycia właścicielem lokalu, lecz z konkretnego zachowania danej osoby ponoszącej ewentualną odpowiedzialność tym zakresie, którego to zachowania zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ujawnia w sposób pozwalający na przypisanie odpowiedzialności Skarżącym, zwłaszcza nie pozwala na ustalenie faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego, bez czego nie sposób stwierdzić jej naruszenia;

- art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że organy nie podejmowały rozstrzygnięć na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wadliwe zastosowały wskazany przepis przyjmując, iż prace wykonane przez Skarżących stanowią obiekt budowlany, który mógłby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszyć jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - podczas gdy Skarżący nie wybudowali obiektu budowlanego, a nadto prace te nie doprowadziły do zniszczenia ani uszkodzenia drogi publicznej, nie wpłynęły w żadnej mierze na jej trwałość oraz nie stanowią one zagrożenia dla ruchu drogowego - który na relewantnym odcinku drogi się nie odbywa.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Po pierwsze w ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 p.p.s.a., który kasator połączył z zarzutem naruszenia art. 2 p.p.s.a należy zwrócić uwagę, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok wydał sąd administracyjny w sprawie sądowoadministracyjnej. Zatem nie można mówić o naruszeniu art. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za chybione uznać należy także kolejne ściśle ze sobą powiązane zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.

W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego.

Przypomnieć więc należy, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. W odniesieniu do wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom Strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania podestu w granicach pasa drogowego oraz jego powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych – jak trafnie podkreślił WSA - znajdują się bowiem m.in. wydruk z mapy obrazującej przebieg i granice pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. P. w N. - dane pozyskane z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu N., za pośrednictwem aplikacji GEO-INF.i.NET (działka nr [...] stanowi pas drogowy, a jej granica pokrywa się z linią zabudowy, które potwierdzają, że podest z podjazdem znajduje się w granicach ww. pasa drogowego), protokół z oględzin - kontroli pasa drogowego, protokoły przesłuchania licznych świadków oraz dokumentacja fotograficzna. Nadto wypis z ewidencji gruntów.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Sąd I instancji przyjął także, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwa jest okoliczność, że sporny podjazd (podest) jest położony w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] i w tym zakresie kluczowe znaczenie ma wykazane tego faktu w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 września 2018 r., nr SKO.40.1483.2018.dr w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego. Sąd I instancji podkreślił, iż wskazana decyzja jest też prawomocna wobec skutecznego cofnięcia skargi do WSA i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi A. S. i K. S. o sygn. akt II SA/Op 86/19 (prawomocnym postanowieniem WSA w Opolu z dnia 14 maja 2019 r.). Wskazanej powyżej oceny Sądu I instancji w przedmiocie skutków prawnych i faktycznych ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 września 2018 r., nr SKO.40.1483.2018.dr dotyczącej przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego nie kwestionuje żaden z zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie.

Dodatkowo zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżący nie przedstawili żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organy gromadząc liczne dowody z zeznań świadków (członkowie wspólnoty mieszkaniowej przy ul. P. nr [...] w N.: U. R., R. J., C. B., B. J., S. S., B. L.) oraz z przesłuchania strony ustaliły, że podest wraz z podjazdem do stanowiącego ich własność lokalu ([...]) przy ul. P. [...] we wskazanej postaci, na lokalizację którego strony nie posiadały zezwolenia zarządcy drogi powiatowej, pojawił się w pasie drogowym w ciągu ul. P. [...] w N. dopiero jesienią 2017 r.

W tej sytuacji do podważenia ustaleń organu nie mogła doprowadzić argumentacja Skarżących kasacyjnie, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że podest (podjazd) został usytuowany w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali obiektami przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego. Innymi słowy ustalenia miałyby być oparte o mapę odpowiadającą wymaganiom wynikającym z obowiązującego do dnia 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i 75 - 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że podjazd usytuowany został w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną.

Nie ulega także wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie, jako profesjonaliści prowadzący działalność gospodarczą, umieścili sporny podjazd w pasie drogowym. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu strona została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że - wbrew twierdzeniom organów – sporny podjazd (podest) usytuowany został poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jego umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że sporny podjazd usytuowany został w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie niezasadne.

Należy pamiętać, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżących kasacyjnie o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez stronę okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że skarżący nie posiadali zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyli. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły okres zajęcia pasa drogowego.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Należy też podkreślić, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). W tym miejscu należy zauważyć, że każda przebudowa lub remont znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu wymaga z zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Kwestii tej dotyczy art. 40 u.d.p. Z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zakres czynności podejmowanych w obrębie pasa drogowego objętych zezwoleniem wymienia art. 40 ust. 2 u.d.p. i są to: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 i 3) oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ustawy. Stosowanie zaś do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, braku ustalenia przez organ czy sporny podest (podjazd) stanowi obiekt [pic]budowlany który mógłby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszyć jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.