Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 104/14 odrzucające skargę Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Stowarzyszenie [...] w W. (dalej jako Stowarzyszenie) pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r. wystąpiło do Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie (dalej jako - sąd dyscyplinarny) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1. Ile postępowań dyscyplinarnych w roku 2013 wszczął sąd dyscyplinarny, z wyszczególnieniem ilości postępowań wszczętych na podstawie wniosków Ministra Sprawiedliwości i Rady Izby Notarialnej w Szczecinie?

2. Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed sądem dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w roku 2013?

3. Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed sądem dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013?

Prezes Izby Notarialnej w Szczecinie w dniu 21 sierpnia 2014 r. wezwał skarżącego, drogą elektroniczną, do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez jego podpisanie i nadesłanie dokumentu (np. odpisu KRS), z którego wynikać będzie upoważnienie do reprezentowania Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie w dniu 3 września 2014 r. wniosło skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie wniosła o jej oddalenie wskazując, iż informacja w żądanym zakresie została przez nią udzielona niezwłocznie, tj. po otrzymaniu wniosku, w sprawie istniały wątpliwości co do osoby wnioskodawcy, a nadto sąd dyscyplinarny nie jest organem samorządu notarialnego (są nimi walne zgromadzenie oraz rada izby notarialnej).

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 104/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, odrzucił skargę.

Wskazał, iż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Zgodnie zaś z art. 25 § 1-4 p.p.s.a. zdolność sądową, czyli zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna, a ponadto państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, jak też inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W ocenie WSA Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Szczecinie nie posiada zdolności sądowej, wobec tego nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. W myśl art. 26 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) notariusze tworzą samorząd notarialny, który obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną.

Z kolei art. 27 ww. ustawy zalicza do grona organów izby notarialnej: walne zgromadzenie notariuszy i radę izby notarialnej, którą reprezentuje Prezes.

Zgodnie z art. 53 prawa o notariacie, do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne (sądy dyscyplinarne izb notarialnych oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny).

Niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 p.p.s.a., zatem skarga podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.) poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż do wniosku o braku przez Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej osobowości prawnej WSA doszedł nie odwołując się do treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, której art. 4 odgrywa rolę lex specialis, w stosunku do zasad ogólnych i wyraźnie stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Skoro więc dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, może również pozostawać w stanie bezczynności (jeśli mimo złożenia wniosku informacji nie udostępnia).

Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej bez wątpienia jest jednostką organizacyjną i wykonuje zadania publiczne polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie m.in. decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Jest to więc inna jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Nadto skarżący podniósł, iż pierwotnie zwrócił się o udostępnienie informacji o postępowaniach dyscyplinarnych do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, który w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. (kopia załączona do skargi kasacyjnej) stwierdził, że z uwagi na podmioty uprawnione do otrzymania orzeczenia sądów dyscyplinarnych I instancji (rzecznik dyscyplinarny i obwiniony) dysponentem żądanych informacji są sądy dyscyplinarne poszczególnych izb notarialnych oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny, nie zaś Krajowa Rada Notarialna, ani jej Prezes, którym nie doręcza się wyroków sądów dyscyplinarnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zagadnieniem problemowym jest to, czy Przewodnicząca Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie jest podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak zdolności sądowej sądu dyscyplinarnego izby notarialnej wynika z faktu, iż nie jest on organem samorządu notarialnego, stąd nie może być stroną postępowania sądowego.

Należy wskazać, iż w klasycznym ujęciu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - art. 32 p.p.s.a. Niemniej jednak, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m.in. obowiązków - art. 25 § 3 p.p.s.a.

Tego rodzaju przepisem jest bez wątpienia art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej.

W świetle wskazanego art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym.

Sąd dyscyplinarny izby notarialnej nie jest z pewnością organem samorządu notarialnego w znaczeniu ustrojowym, ale nie można odmówić mu takiego charakteru w znaczeniu funkcjonalnym.

Przepisy prawa o notariacie (art. 27) rzeczywiście wskazują, iż organami izby notarialnej są walne zgromadzenie notariuszy izby i rada izby notarialnej. Nie ma wśród organów tego samorządu zawodowego sądów dyscyplinarnych. Niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, iż sądy dyscyplinarne izby notarialnej są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego notariuszy zajmującymi się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej.

Dalej należy zauważyć, iż sądownictwo dyscyplinarne zawodu notariusza zostało przez ustawodawcę wyodrębnione ze struktury izb notarialnych i znajduje się poza kontrolą rad tych izb. Rady zapewniają obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych, nie mają jednak wpływu na działania tych jednostek. Patrząc więc na funkcję sądów dyscyplinarnych notariuszy należy stwierdzić, iż ich rolą jest rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania publiczne w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie budzi także wątpliwości, iż zawód notariusza, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego. Zestawiając to z kolei z władczymi uprawnieniami sądów dyscyplinarnych (decydowanie o możliwości dalszego wykonywania zawodu notariusza), sposobem powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego przewodniczącego i zastępców, należy przyjąć, że sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Tym samym nie sposób nie zgodzić się z tezą, iż przewodniczący reprezentujący sąd dyscyplinarny izby notarialnej jest organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ustawowe pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie i obejmuje, co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Uwzględniając istotę informacji publicznej, widzianą przede wszystkim przez pryzmat zasady dostępu do danych publicznych jaką wyraża art. 61 Konstytucji RP, należy stwierdzi, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Na tle niniejszej sprawy, żądane dane obrazujące działanie Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie stanowią dane publiczne. Podmiot nimi dysponujący (reprezentująca sąd przewodnicząca) jest zatem zobowiązany do załatwiania wniosków w tym zakresie, a w konsekwencji przysługuje mu także zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem skargi przez Stowarzyszenie.

Ponownie badając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględni powyższe wyjaśnienia. Uwzględniając stan sprawy, w szczególności czynności podjęte przez Przewodniczącą Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Szczecinie, Sąd pierwszej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. niepozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania (patrz uchwała z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).

W takiej sytuacji strona wnosząca skargę kasacyjną ma możliwość odzyskania kosztów postępowania kasacyjnego po uwzględnieniu skargi przez WSA w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, bowiem koszty te należy zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu.