Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 61/17 w sprawie ze skargi C.D. i R.D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 61/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi C.D. i R.D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy silosu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, przy ul. [...] oraz o dacie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu. Oględziny przeprowadzone zostały w dniach 29 sierpnia 2011 r. i 4 września 2012 r. W ich trakcie ustalono, że właścicielami kontrolowanego obiektu są od 9 stycznia 1987 r. skarżący, którzy prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 21,5 ha (hodowla roślin, trzody chlewnej oraz bydła). Przedmiotowe gospodarstwo wraz z zabudowaniami zostało przejęte przez R.D. od ciotek, które już nie żyją. Według skarżących, silos wybudowany został w drugiej połowie lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku. W obiekcie składowany jest obornik. Obiekt wykonany został w konstrukcji żelbetowej, o wymiarach: długość 11m, szerokość 4,70 m i głębokość ok. 2,30 m, ścianki boczne silosu mają od 20 cm do 30 cm grubości i wystają powyżej terenu na maksymalną wysokość 22 cm, brak jest odprowadzenia wody, jest szczelny i nie posiada przykrycia, zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością, a oddalony jest o 4,05 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Skarżący nie posiadają żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego silosu, a silos użytkują do składowania obornika.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżący w latach 1970-1985 nie uzyskali pozwolenia na budowę spornego silosu. Również i inne osoby nie występowały ani nie otrzymały pozwolenia na budowę silosu w latach 1970-1985. Jednocześnie ustalono, że granica przedmiotowej nieruchomości w latach 1970-1985 nie zmieniła swojego przebiegu. Podstawą tych ustaleń były informacje pozyskane od Prezydenta Miasta O.

Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał skarżącym rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 326/13. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie i stąd też organy winny w sposób niepozostawiający wątpliwości ustalić, czy żona skarżącego winna być uznana za stronę postępowania w sprawie. Nadto nakazał organom ustalenie przybliżonej daty powstania spornego obiektu oraz przyjął, że nie jest on silosem, lecz zbiornikiem na nieczystości pochodzenia zwierzęcego, tzw. gnojownikiem, na wybudowanie którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał także na przepisy, z których wynikało, że pozwolenie na powstanie zbiornika na nieczystości było wymagane.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r., m.in. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał C. i R.D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego (silosu) usytuowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr [...] przy ul. [...].

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów organ przyjął, że przedmiotowy silos został wybudowany przez A.D. (ówczesnego właściciela nieruchomości) w 1975 r. Silos był budowany z przeznaczeniem na składowanie odchodów zwierzęcych, czyli jako gnojownik. Okres budowy silosu pokrywał się z zrealizowaną budową, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 1975 r., domu dwurodzinnego należącego do F.R., przylegającego do posesji przy ul. [...] od strony ul. [...]. Granica działki przy ul. [...] w O. nie zmieniała swojego przebiegu. Na terenie działki sąsiedniej przy zbiorniku nie było żadnych obiektów budowlanych, gdyż były to pola uprawne. Stwierdził, że właściciele nieruchomości nie okazali decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego silosu, ani żadnej innej dokumentacji związanej z jego budową. Dalej organ ten wskazał, że w jego ocenie, A.D. (nieżyjący już inwestor i poprzedni właściciel nieruchomości) nigdy nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego silosu (gnojownika). Zaakcentował, że przedmiotowy silos zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki, czyli w miejscu niedozwolonym w świetle przepisów techniczno-budowlanych, tak obowiązujących w dacie budowy, jak i tych obowiązujących obecnie.

Dalej organ podniósł, że kwestia pozwolenia na budowę spornego silosu została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2013 r. W ocenie organu, w analizowanym przypadku samowola budowlana popełniona została przed 1995 r. (konkretnie w 1975 r.), czyli przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. i dlatego też, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które były względniejsze wobec samowoli budowlanych niż przepisy obecnie obowiązujące, gdyż – co do zasady – umożliwiały przeprowadzenie nieodpłatnej procedury ich legalizacji, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37.

Organ stwierdził, że zalegalizowanie przedmiotowego samowolnie wybudowanego silosu (gnojownika) nie jest możliwe. Gnojownik ten jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, a zatem organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na fundamentalne naruszenie warunków lokalizacji obiektu budowlanego żadne zmiany lub przeróbki nie spowodowałyby osiągnięcia stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, kwestionując jej zasadność.

Na skutego tego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...]. Wobec złożonej skargi C. i R.D. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 51/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2013 r. co determinowało treść rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż w sprawie doszło do wybudowania zbiornika na nieczystości płynne bez uzyskania pozwolenia na budowę powodowało, że organy miały obowiązek przyjąć, iż do legalizacji tej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a to wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Dalej Sąd przyjął, że obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, wynikający z przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Powyższe, wedle Sądu, oznaczało, że właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy. Tym samym, jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Sąd powtórzył, że okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Zatem, jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a taka sytuacja wystąpiła, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. W przekonaniu Sądu, nieprzedłożenie przez aktualnego właściciela dokumentacji dotyczącej budowy spornego gnojownika, który powstał prawie 40 lat temu nie pozwalało na przyjęcie przez organy domniemania, że obiekt ten wykonany został bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. otrzymał informację, że w zasobach archiwum nie odnaleziono materiałów archiwalnych związanych z budową silosu na terenie przy ul. [...] w O., w tym również o uzyskaniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał skarżącym rozbiórkę spornego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji, wskazując, że uzupełnione zgodnie ze wskazaniami Sądu postępowanie dowodowe nie wykazało, by skarżący bądź poprzedni właściciel dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Z uwagi na niezgodną z przepisami techniczno-budowlanymi lokalizację obiektu brak jest podstaw do przyjęcia, że takie pozwolenie mogło być wydane, wyklucza to również legalizację obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez pełnomocnika małżonków D. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ wydana decyzja nie w pełni uwzględniała zalecenia zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Po raz kolejny prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził dowód z zeznań świadka F.R., wg którego zbiornik na działce przy ul. [...] powstał w 1974 r. oraz uzyskał informację, że Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM O. nie posiada dokumentów, które mogą potwierdzić zgodność z prawem budowy zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego. Również i w Archiwum Państwowym w O. nie odnaleziono pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O., wydanego osobie o nazwisku [...]. W dniu 6 września 2016 r. pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w siedzibie Archiwum Państwowego w O. ustalił, że w inwentarzu zespołu akt [1957], 1973-1990 [1991], nr 45/2026-APGp Urzędu Wojewódzkiego w O., nie znaleziono jakichkolwiek danych dotyczących wydanego pozwolenia na budowę, odstępstwa od warunków technicznych bądź uchwał w sprawie planu miejscowego dotyczących ul. [...] w O.

W rezultacie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazał C. i R.D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ obszernie opisał przebieg postępowania i zebrany materiał dowodowy. Na tej podstawie organ stwierdził, że przedmiotowy gnojownik został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z warunkami technicznymi przez A.D. w 1975 r. Obiekt od wybudowania, jak i obecnie znajduje się na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, ponadto nie jest możliwe nakazanie odsunięcia obiektu od granicy na wymaganą prawem odległość.

Na skutek wniesionego przez C. i R.D. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że jest prawidłowa. W ocenie organu nie zebrano dowodów chociażby uprawdopodabniających legalne wybudowanie gnojownika, natomiast w zasobach archiwalnych organów, które mogłyby dysponować taką dokumentacją nie odnaleziono pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Okoliczność, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać wydana.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. wnieśli C. D. i R. D., zarzucając jej naruszenie: art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała okoliczność, iż w sprawie zapadły już wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – w dniu 28 października 2013 r. (sygn. akt. II SA/Op 326/13) oraz w dniu 21 kwietna 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 51/15). Mając zatem na uwadze normę art. 153 p.p.s.a, decydujące znaczenie w sprawie miało poczynienie ustaleń w zakresie dotyczącym legalnego bądź nie wybudowania spornego zbiornika na nieczystości płynne, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż w sprawie poza sporem musi pozostawać, że budowa ww. zbiornika wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu za kwestię przesądzoną należało uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie miało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy otwarty zbiornik na nieczystości pochodzenia zwierzęcego (silos), zlokalizowany na działce skarżących został wykonany przy zastosowaniu reżimu Prawa budowlanego z 1974 r. Wywody co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zostały przedstawione we wcześniejszych wyrokach, wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie. W czasie realizowania przez inwestora – A.D. (dziadka obecnego współwłaściciela) spornego obiektu obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., pozwalające po myśli art. 10 ust. 1 na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. W omawianym stanie prawnym zgoda na odstępstwo od warunków technicznych mogła być przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej lub elementem rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę.

W świetle powyższego oraz nawiązując do ustaleń faktycznych organów i tego co zostało powiedziane w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r. Sąd podkreślił, że skoro w archiwach zakładowych nie zachowała się żadna dokumentacja, w tym spisy rejestrów, czy też ewidencja wydawanych decyzji i postanowień za lata 1974-1975 i to zarówno w przedmiocie pozwoleń na budowę, jak i zgód na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, nie można domniemywać, że inwestor takiej zgody i pozwolenia na budowę nie uzyskał. W realiach przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje i to, że z uwagi na znaczny upływ czasu w archiwach zakładowych nie została zachowana dokumentacja wytworzona do 1994 r. związana z udzielaniem pozwoleń na budowę o kategorii B-5, czy też zgody na odstępstwa, jako niearchiwalna o czasowym znaczeniu praktycznym, gdyż podlegała ona po upływie 5 lat wybrakowaniu. Organy procedujące w sprawie uzupełniły wprawdzie postępowanie dowodowe o informacje z archiwów zakładowych Ministerstwa Informatyzacji i Rozwoju, Wojewody Opolskiego oraz Archiwum Państwowego w O., lecz wobec odpowiedzi, że organy te nie posiadają dokumentacji dotyczącej odstępstw od warunków technicznych za lata 1974-1975, nie zwróciły się ponownie do Archiwum Państwowego o informację, czy nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienia przekazywanych akt, które zawierałyby dane podmiotów i osób fizycznych na rzecz których wydawane były decyzje, postanowienia oraz inne akty ww. organu i czy w ogóle z tego okresu istnieje jakakolwiek dokumentacja. Organy nie odniosły się też do tej części zeznań świadka F.R., który oświadczył, że podobny zbiornik znajdował się na działce sąsiedniej. Nadto organy nie dokonały ustaleń, czy obowiązujący po roku 1969 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1969 r. nr [...], był w okresie późniejszym zmieniany, w tym po roku 1974-75, tzn. w dacie ustalonej przez organy budowy spornego obiektu. Nie bez znaczenia jest też fakt, że organy nie dysponowały załącznikiem do ww. uchwały w postaci graficznego przedstawienia przeznaczenia badanych terenów.

Brak w tym zakresie stosownej informacji powoduje, w ocenie Sądu, konieczność uznania, że postępowanie w dalszym ciągu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a.

W przekonaniu Sądu, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną. Pierwszorzędną zatem powinnością organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie w sposób jednoznaczny – przy wykorzystaniu dopuszczonych przez ustawodawcę środków dowodowych – kwestii posiadania przez A.D. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu przed rozpoczęciem jego realizacji w 1975 r. Przy czym wątpliwości w tym zakresie nie można, zdaniem Sądu, wykorzystać w sposób niekorzystny dla inwestora, a w dalszej kolejności, dla jego następców prawnych.

Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie, a przy niemożności jego uzupełnienia rozważy ewentualność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania organ odwoławczy prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, tj. nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. z której wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm.

Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie zacytowanej wyżej podstawy kasacyjnej.

Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2017 r. złożona przez skarżących odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo z dnia 27 czerwca 2017 r.) została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Pismem procesowym z dnia 13 lipca 2017 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a to dlatego, że zdaniem organu, Sąd wadliwie przyjął, iż w toku postępowania organ odwoławczy prowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisów postępowania, tj. nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy "organ dokonał wszelkich możliwych działań zmierzających do ustalenia całościowo i wyczerpująco, podejmując wszelkie niezbędne dla prawidłowej oceny przedmiotu sprawy i podjęcia właściwej decyzji".

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów k.p.a., a jedynie kontrolują prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Zatem prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien wiązać ww. przepisy k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w tej sprawie skarżący kasacyjnie organ prawidłowo nie uczynił. Niemniej jednak, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tak sformułowanego zarzutu, jak w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskazał, iż w jego ocenie w dalszym ciągu postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, chociaż wymóg taki wynika z art. 7 i 77 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że formułując swoje stanowisko Sąd ten powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a. Stanowiona we wskazanym przepisie zasada związania powoduje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (tak: NSA w wyroku z 14.11.2017 r. sygn. akt I FSK 368/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2415199).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy nie wyczerpały działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a konkretnie tego czy przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowi samowolę budowlaną. Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu wskazuje na konkretne działania, które jego zdaniem, nie zostały wykonane przez organy administracji, a które przyczyniłyby się do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w omawianym zakresie (patrz: str. 23-24 uzasadnienia wyroku). Tymczasem skarga kasacyjna w sposób bardzo ogólny wskazuje, że organ odwoławczy dokonał wszelkich możliwych działań zmierzających do ustalenia całościowo i wyczerpująco okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, nieodnosząc się konkretnie do uchybień wytkniętych przez Sąd pierwszej instancji.

Zapadłe w przedmiotowej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, tj. wyrok z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 51/15 oraz z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 326/13 w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wskazywały na potrzebę przeprowadzenia właściwego, wnikliwego i dogłębnego postępowania co do ustalenia czy w tej sprawie, przed podjęciem robót w 1975 r., inwestor uzyskał pozwolenie na budowę omawianego zbiornika na nieczystości. Co prawda podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Op 326/13 była kwestia tego, że: po pierwsze: organy nie ustaliły, czy żona skarżącego jest stroną postępowania, a mimo to nałożyły na nią obowiązek rozbiórki, po wtóre: organy nie podjęły nawet próby ustalenia przybliżonej daty budowy przedmiotowego obiektu, a bez tego nie jest możliwa ocena skutków prawnych istniejącego zbiornika, a po trzecie: w sytuacji przyjęcia, że zbiornik powstał przed 1 stycznia 1995 r. nie można przyjąć, że na ten zbiornik nie było wymagane pozwolenie na budowę, jednakże formułując wytyczne Sąd ten wskazał, że organ pierwszej instancji winien dokonać niezbędnych ustaleń w celu pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Zaś braki w zakresie ustaleń co do tego, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany legalnie czy też stanowi on samowolę budowlaną stanowiły podstawową przesłankę wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji organów administracji w sprawie o sygn. akt II SA/Op 51/15. W orzeczeniu wydanym w tej ostatniej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał organ do ustalenia w Archiwach czy nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienia przekazywanych akt, które zawierałyby dane podmiotów i osób fizycznych na rzecz których były wydawane oraz czy w ogóle istnieje jakakolwiek dokumentacja z tego okresu. Powyższe wskazania, istotne z punktu widzenia wyniku postępowania, nie zostały wykonane, co wiąże się z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy zwracały się do właściwych organów bądź instytucji (Wojewoda Opolski, Prezydent Miasta O., Archiwum Państwowe w O.) w celu odnalezienia danych dotyczących budowy spornego silosu, jednakże powyższe nie jest wystarczające. Z informacji pozyskanych z Archiwum Państwowego w O. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z której wynikałyby dane związane z udzielanymi pozwoleniami na budowę we właściwym okresie czy też nie odnaleziono tylko dokumentacji dotyczącej spornej działki położonej przy ul. [...] w O.

Analiza akt sprawy niniejszej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, iż trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły kwestii tego czy przy granicy działki na której posadowiony jest sporny obiekt, na działce J.E. (ówczesnego właściciela) powstał także zbiornik na nieczystości, w kontekście § 56 ust. 6 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z dnia 19 lipca 1966 r.), a co nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r. Organy zarówno odwoławczy jak i pierwszej instancji odniosły się tylko do kwestii § 56 ust. 1 pkt 2 zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r., zupełnie pomijając § 56 ust. 6 zarządzenia w kontekście zeznań świadka F.R., co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy nie odniosły się także do tej części zeznań ww. świadka, który oświadczył, że podobny zbiornik znajdował się na działce sąsiedniej. Nadto kwestia tego zbiornika na działce J.E. nie została wyjaśniona w oparciu o stosowne rejestry, jeśli takowe nadal istnieją. Istotne jest także, iż nie zbadano w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu na którym znajduje się sporny zbiornik zarówno w okresie jego budowy, jak i późniejszym. W zaskarżonej decyzji, która ocenia przecież jako prawidłową decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę spornego zbiornika również i z tego powodu, że inwestycja ta jest sprzeczna z planem, podniesiono, że dla omawianego terenu obowiązywał miejscowy plan uchwalony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1969 r. nr [...]. Teren zainwestowany oznaczony był symbolem E 16 US – przeznaczenie osiedlowy zespół sportowy, a zatem organ uznał, że w dacie budowy lokalizacja obiektu była sprzeczna z planem. Jednakże aby dokonać takiego jednoznacznego ustalenia konieczna jest kompleksowa ocena rozwiązań miejscowego planu, czego w tej sprawie organ pierwszej instancji nie zrobił. Zaś organ odwoławczy w omawianym zakresie oparł swoje stanowisko na informacji uzyskanej od Gminy O., co wskazuje na str. 10 decyzji. W aktach brak jest jednak załącznika w postaci graficznego przeznaczenia terenu, co uniemożliwia Sądowi administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli legalności w tym zakresie. Taki sposób przesądzenia tej kwestii również nie odpowiada wymogom z art. 7 i 77 k.p.a.

Zatem mając na uwadze związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawiony we wniesionym środku odwoławczym zarzut nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, gdyż ten odpowiada prawu. Co się zaś tyczy stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przy niemożności uzupełnienia materiału dowodowego organ winien rozważyć ewentualność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że brak stosownego zarzutu skargi kasacyjnej powoduje, że powyższe musi pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w zakreślonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.