Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1146/17 w sprawie ze skargi B.Ł na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1146/17, oddalił skargę B.Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...], w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że doszło przez organ do naruszenia prawa materialnego:

a) art. 36a ust 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f, § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 229 § 1 pkt 1 i § 4 kodeksu pracy i § 1 ust. 1 pkt 4 lit e), § 7 ust 1-7 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w kodeksie pracy - poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 34 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. karta nauczyciela oraz rozporządzenia ministra edukacji narodowej i sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo, że zaskarżona uchwała naruszała wskazane wyżej i niżej w skardze kasacyjnej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 106 § 3, 4, 5 i art. 113 § 1, art. 1 , art. 3 § 2 pkt 6 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 228 § 1 i 2, 230, 233, 232,233, 248 § 1, 250 k.p.c. gdyż Sąd nie przeprowadził wnioskowanych dowodów z dokumentów, co doprowadziło sąd do błędnych ustaleń fatycznych a w zasadzie braku ustaleń stanu faktycznego i braku kontroli czy organ prawidłowo podjął uchwałę w sytuacji gdy kierownik SOSW pracuje w warunkach szkodliwych i zaświadczenie o stanie zdrowia mógł wystawić tyko lekarz medycyny pracy, sąd nie skontrolował w jakim stanie faktycznym organ administracyjny wydał uchwałę, co doprowadza do sytuacji, że wyrok jak i uchwała zostały wydane w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego, w sytuacji gdy organ podjął uchwałę a nie podjął kroków niezbędnych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego; do naruszenia wskazanych przepisów doszło przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do ich zastosowania, sąd wydając wyrok wydał go w błędnie ustalonym stanie faktycznym i nie skontrolował, że organ podejmując kwestionowaną uchwałę w ogóle nie brał pod uwagę stanu faktycznego, że stanowisko kierownicze którego dotyczył konkurs dotyczy pracy w warunkach szczególnych ze względu na rodzaj placówki, czym organ naruszył przy podjęciu uchwały art. 7, art. 77 k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia zarzut niewyjaśnienia, nieprzeprowadzenia i niezebrania materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy;

4. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1, art, 141 § 4, i art. 151 p.p.s.a, art. 160 w zw. z art. 162 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia dowodowego, zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez zaniechanie rozpatrzenia, roztrząśnięcia i odpowiedzi na wszystkie zarzuty postawione we wniesionej do WSA skardze;

5. nierozpoznanie meritum sprawy co do kwestii, czy przedmiotowy konkurs na stanowisko kierownicze dotyczył pracy w warunkach szczególnych, co w konsekwencji skutkuje błędnym zastosowaniem prawa materialnego przez sąd.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...]. Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wniosła również o wezwanie Zarządu Powiatu w [...] do przedstawienia:

1. pełnej dokumentacji - akt postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno -Wychowawczego w [...] przeprowadzonego w [...] czerwca 2017 r. obejmującego dokumentację określającą zadania jakie realizuje ta jednostka i jej kierownik - dla wykazania przesłanek faktycznych nieważności kwestionowanej uchwały, rzeczywistego stanu faktycznego postępowania konkursowego, w tym formy i treści zaświadczeń jakie były przez uczestników dołączone do składanych oferty, jakie czynności podjęła komisja konkursowa a jakie organ i w jakim stanie faktycznym,

2. obowiązującego w dniu postępowania konkursowego statutu Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w [...] - dla wykazania jakiego charakteru placówką jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], charakteru pracy dyrektora tej placówki oraz, że zaświadczenie lekarskie do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora tej placówki nie mógł wystawić lekarz medycyny rodzinnej ponieważ kierownik tej jednostki pracuje w warunkach szkodliwych, szczególnych,

3. dopuszczenie dowodu z dokumentu "skierowanie na badania lekarskie skarżącej z [...].08.2016 r." kiedy była dyrektorem Ośrodka Szkolno -Wychowawczego w [...] - dla ustalenia jego treści a w szczególności, że pracodawca wskazał czynniki na tym stanowisku "praca dydaktyczna z uczniami upośledzonymi umysłowo, praca biurowa, praca przy komputerze powyżej 4 godzin dziennie, czynniki fizyczne; zagrożenie związane z obsługą monitorów ekranowych, inne czynniki: stanowisko decyzyjne i związane z odpowiedzialnością, praca wymagająca stałego i długotrwałego wysiłku głosowego oraz że zaświadczenie lekarskie do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora tej placówki nie mógł wystawić lekarz medycyny rodzinnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałą Zarządu Powiatu w [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] unieważniono konkurs na stanowisko Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], przeprowadzony [...] czerwca 2017 r. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w odpowiedzi na ogłoszony konkurs wpłynęły trzy oferty. Komisja Konkursowa uznała, że K.Ś. (jedna z kandydatek) nie przedłożyła właściwego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym, stwierdzając, że dołączone "zaświadczenie lekarskie nie jest wydane przez lekarza medycyny pracy". Z tego względu Komisja Konkursowa podjęła uchwałę o niedopuszczeniu tej kandydatki do drugiej części postępowania konkursowego. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu uznał, że oferta kandydatki zawierała zaświadczenie lekarskie wydane [...] maja 2017 r. przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej, stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Zatem złożone przez K.Ś. dokumenty były prawidłowe i jej oferta nie mogła być odrzucona. Nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego stanowi - zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. - jedną z przesłanek unieważnienia konkursu.

Zasadniczy problem, do którego nawiązują zarzuty skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny skuteczności oferty przystąpienia do konkursu na stanowisko dyrektora placówki, w sytuacji braku w ogłoszeniu o konkursie dodatkowych wymagań w stosunku do koniecznego zaświadczenia lekarskiego.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, przy czym nie jest do końca jasne, które zarzuty stawiane są w oparciu o którą podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się więc ogólnie do postawionych zarzutów.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) ogłoszenie konkursu zawiera wskazanie wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (lit. f). W myśl § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Stosownie natomiast do § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy zostały powołane jako naruszone przez Sąd I instancji w wyniku błędnego przyjęcia (zdaniem skarżącej kasacyjnie), że brak zaświadczenia od lekarza medycyny pracy nie stanowił powodu do odrzucenia oferty. W kontekście zarzutów kasacyjnych ocena dokonana przez Sąd I instancji nie może zostać skutecznie zakwestionowana. Z wymienionych przepisów wynika obowiązek zawarcia w ogłoszeniu o konkursie precyzyjnej informacji o warunkach jakie powinny spełniać oferty kandydatów. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. określającego procedurę przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, przewidują, że całość tego postępowania przeprowadza organ prowadzący placówkę. Ogłasza on bowiem sam konkurs, w którym to ogłoszeniu określa jego warunki, w tym ma prawo żądać od kandydatów przedstawienia oryginałów dokumentów (§ 1 rozporządzenia), wyłania też wewnętrzne gremium - Komisję Konkursową, która - w imieniu tego organu - prowadzi część postępowania. Komisja ta w szczególności, po zbadaniu ofert podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), z dopuszczonymi do konkursu kandydatami przeprowadza rozmowę, po której dokonuje merytorycznej oceny kandydatów, następnie wyłania kandydata na dyrektora placówki oświatowej (§ 5 i 6 rozporządzenia) a po zakończeniu obrad, Przewodniczący Komisji niezwłocznie zawiadamia organ prowadzący placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje mu dokumentację postępowania (§ 8 ust. 1). Po jej otrzymaniu, z kolei organ prowadzący zatwierdza konkurs albo go unieważnia i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia zaistnienia, określonych w rozporządzeniu przesłanek (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Jak z tego wynika, przepisy omawianego rozporządzenia przewidują konkretną, ściśle określoną procedurę, w której ustawodawca przywiązuje szczególne znaczenie do roli, jaką w postępowaniu konkursowym odgrywa ogłoszenie. Wskazuje na to zarówno systematyka rozporządzenia z 2010 r. jak i kazuistyczna regulacja jego treści oraz szczegółowe zasady publikacji, bieg terminów postępowania konkursowego i skutki, jakie rozporządzenie wiąże ze złożeniem oferty nie zawierającej wszystkich dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prowadzący szkołę był obowiązany tak sformułować ogłoszenie, by wypełnić wymogi rozporządzenia z 2010 r. po to, by uczestnicy konkursu wiedzieli, spełnienia jakich obowiązków organ prowadzący szkołę od nich oczekuje. W związku z powyższym, wymogi określone w ogłoszeniu o konkursie musiały być w zaistniałej sytuacji zredagowane w sposób w pełni zrozumiały i niebudzący wątpliwości kandydatów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r. I OSK 786/13, LEX nr 1557413).

W analizowanym stanie faktycznym ogłoszenie o konkursie było skonstruowane tak, że jego treść nie wskazywała, aby zaświadczenie lekarskie miało pochodzić od lekarza medycyny pracy. Przed rozstrzygnięciem konkursu na dyrektora placówki nie można przy tym obciążać kandydata znajomością wszystkich niezbędnych na tym stanowisku przepisów, w tym z zakresu prawa pracy, jeśli organ prowadzący szkołę nie sprecyzował dokładnych wymagań wobec kandydata.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 2 u.s.o. zauważyć należy, że "Przepis art. 36a ust. 2 u.s.o. odnosi się do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Oczywistym jest, że wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły" (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r. I OSK 2441/12, LEX nr 1366486). W okolicznościach tej sprawy nie mogło być więc mowy o naruszeniu art. 36a ust. 2 u.s.o. Norma wynikająca zaś z ust. 1 tego przepisu w ogóle nie przystaje do okoliczności tej sprawy. Mogła by być naruszona tylko wówczas, gdyby dyrektora szkoły wyłoniono poza konkursem.

W świetle powyższego zaskarżony wyrok nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia oraz powołanych ustaw. Przy powyższej wykładni zbędne było też przeprowadzanie wnioskowanych dowodów, zwłaszcza że wykraczałyby one poza zakres dowodów uzupełniających w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód w tym trybie nie może służyć do dokonywania odmiennych od organu ustaleń faktycznych ani do uzupełniania materiału dowodowego w całości lub w istotnej części.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Z uwagi na to, że spór w tej sprawie po części wywołał sam organ, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od obciążenia skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek.