Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. – B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1099/09 w sprawie ze skargi M. W. – B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazanie pisma według właściwości w sprawie wspierania osób niepełnosprawnych, udzielenia pomocy społecznej i bezpieczeństwa obywateli oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., III SA/Kr 1099/09 oddalił skargę M. W. – B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r., nr [...]w przedmiocie przekazania pisma według właściwości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] lipca 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Chrzanowie wpłynął wniosek M. W. –B. o pomoc finansową na utrzymanie jej oraz jej synów. Wnioskodawczyni wskazała, że mieszkańcy Chrzanowa tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zadaniem powiatu jest wspieranie osób niepełnosprawnych, pomoc społeczna i bezpieczeństwo obywateli. W dalszej części pisma M. W. –B. wyraziła niezadowolenie ze sposobu działania organów Powiatu Chrzanowskiego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]Starosta Chrzanowski, na podstawie art. 65 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przekazał powyższe pismo do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie.

Na postanowienie Starosty Chrzanowskiego M. W. –B. wniosła zażalenie, w którym wskazała, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową i polityka prawa miejscowego każe mieć środki dla każdego obywatela po równo każdemu.

Postanowieniem z dnia [...]września 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 oraz art. 65 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] lipca 2009r. Kolegium podkreśliło, że przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ustawy o pomocy społecznej), a właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie – art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto Kolegium wskazało, iż ustawodawca w sposób ścisły określił organy właściwe do przyznawania pomocy społecznej, jak i zasady jej przyznawania. Na powyższe postanowienie M. W. –B. wniosła skargę wskazując, że Starosta Chrzanowski nie zna zakresu swoich obowiązków i zadań na rzecz obywateli. Jej zdaniem organ musi mieć środki na utrzymanie rodzin bez pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, który organ był właściwy do rozpoznania wniosku M. W. –B. z dnia 23 lipca 2009 r. o przyznanie jej pomocy finansowej na utrzymanie jej oraz jej synów – Starosta Chrzanowski, czy Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie. Zdaniem skarżącej, organem właściwym był Starosta Chrzanowski. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska.

Jak wskazał Sąd, w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 z późn. zm.) w sposób szczegółowy zostały uregulowane zadania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, do zadań własnych gminy należy m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i okresowych. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W przepisie tym jedynie przykładowo wskazano cele, na które może być przeznaczony zasiłek celowy. Z kolei w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca stwierdził, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając więc na uwadze treść powyższych przepisów ustawy o pomocy społecznej Sąd stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 lipca 2009 r. był organ Gminy Chrzanów, czyli Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Chrzanowa.

Natomiast zgodnie z treścią art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zgodnie bowiem z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej, który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Oznacza to, że Starosta Chrzanowski przekazując wniosek M. W. –B. z dnia 23 lipca 2009 r. prawidłowo postąpił uznając się za organ niewłaściwy do jego rozpoznania i przekazując go Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Chrzanowie.

Od powyższego wyroku M. W. – B. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 19 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Starosta jest organem niewłaściwym w sprawie i w konsekwencji uznanie za prawidłowe przekazanie wniosku Skarżącej o pomoc finansową na utrzymanie jej oraz jej synów;

2. naruszenie art. 19 pkt 7 i pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż zadania z zakresu pomocy społecznej nie należą do zadań powiatów.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały przez Skarżącą opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 4 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91 poz. 578) do zadań powiatu należy wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. Natomiast ustawą określającą zadania własne powiatu w zakresie pomocy społecznej jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 19 pkt 7 przywołanej ustawy do zadań własnych powiatu należy "pomoc w integracji ze środowiskiem osób mających trudności w przystosowaniu się do życia(...) " natomiast zgodnie z art. 19 pkt 16 tej samej ustawy zadaniem powiatu jest "podejmowanie innych działań wynikających z rozeznania potrzeb, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych". Skoro w powołanych aktach prawnych ustawodawca uwzględnił powiat jako podmiot zobowiązany do realizowania zadań z zakresu pomocy społecznej to należy przyjąć, że do właściwość organów powiatu należy także udzielanie pomocy, w tym finansowej, osobom takiej pomocy wymagającym i o taką pomoc wnioskującym.

Do roli powiatu jako jednostki świadczącej pomoc społeczną odniosło się piśmiennictwo: "Utworzenie powiatu miało wykreować nową politykę lokalną skoncentrowaną wokół rodziny. Instytucje samorządowe miały wspierać wszystkie funkcje rodzin, udzielać pomocy ekonomicznej, socjalizacyjnej, opiekuńczej, wychowawczej i prokreacyjnej. Zamierzano objąć pomocą wszystkie rodziny, a nie tylko te, które znajdowały się w trudnych sytuacjach, były zagrożone dezintegracją czy patologiami. " oraz " Podobnie jak w gminie, opracowywana jest i realizowana powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych, z tym że obejmuje ona obszar powiatu i zakłada współdziałanie z mniejszymi wspólnotami. Strategia w szczególności uwzględnia programy pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych. Ich celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka". I. Sierpowska [w:] Komentarz do art. 19 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.) W świetle powyższego, Starosta Chrzanowski jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o pomoc złożonego przez Skarżącą M. W. –B. w dniu 23 lipca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem formułując zarzuty, który z nich skarżący traktuje jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, a który jako zarzut naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji, jeżeli postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, to czy to naruszenie miało miejsce przez niewłaściwe zastosowanie czy też przez błędną wykładnię. Jednak podniesione mankamenty skargi kasacyjnej w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), nie zmieniają faktu, iż nawet do tak sformułowanej skargi kasacyjnej Sąd musi się odnieść.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 3 wskazuje, iż powiat "wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: pomocy społecznej". Przepis ten wyraźnie stanowi więc, że zadania z zakresu pomocy społecznej należące do powiatu mają charakter zadań ponadgminnych, a więc takich, które przekraczają możliwości gminy i w dodatku są to zadania określone ustawami. Użycie sformułowania: "określone ustawami" oznacza, że ze względu na przedmiot regulacji prawnej, zadania te szczegółowo wskazano w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 z późn. zm.). Art. 19 tej ustawy wylicza zadania własne powiatu w dziedzinie pomocy społecznej. Mają one przede wszystkim charakter specjalistyczny, a ponadto uzupełniający w stosunku do zadań, które na mocy art. 17 tej samej ustawy spoczywają ma gminach. W art. 19 ustawy nie jest zawarty żaden przepis, który można byłoby uznać za podstawę prawną objęcia pomocą udzielaną przez powiat skarżącej i jej rodziny. W szczególności nie można uznać za taki pktu 7 art. 19 ust. 1 który dotyczy pomocy w integracji ze środowiskiem osób mających trudności w przystosowaniu się do życia, a zwłaszcza młodzieży opuszczającej wyliczone w tym przepisie placówki. Jednak w art. 17 ust. 1 tej samej ustawy wyliczone są zadania własne gmin o charakterze obowiązkowym, a wśród nich: 4) przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, 5) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych.

Art. 16 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż gmina i powiat obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej nie mogą odmówić takiej pomocy osobie fizycznej nawet, jeżeli na innych osobach fizycznych i prawnych ciąży obowiązek zaspokajania ich niezbędnych potrzeb życiowych. Nie można jednak tego przepisu interpretować w ten sposób, iż organy powiatu z naruszeniem przepisów ustawy oraz gwarantowanej samodzielności gminy, z ewidentnym naruszeniem przepisów o właściwości, wkroczą i będą zastępowały organy gminy w realizacji ich ustawowych zadań i kompetencji.

W zarysowanym wyżej stanie prawnym należy uznać za w pełni zasadne stanowisko przyjęte przez organy administracji, a podzielone przez Sąd I instancji, iż to działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Chrzanowa Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie jest właściwy do rozpoznania podania skarżącej o udzielenie pomocy społecznej. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby właśnie pogwałcenie art. 19 k.p.a. nakazującego organom administracji przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Obowiązkiem Starosty Chrzanowskiego w sytuacji, w której wpłynął do niego wniosek skarżącej o pomoc finansową na utrzymanie swoje oraz synów było przekazanie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. tego wniosku Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Chrzanowa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji