Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę.-

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, 61 ust.1 pkt 1 i 2, 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy N.– S. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, określonych w pkt 3 decyzji w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich i w tej kwestii orzekło o ustaleniu tych wymagań, w pozostałym zaś zakresie zaskarżoną decyzje utrzymało w mocy.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] listopada 2006 r. i [...] stycznia 2007 r. J. G. zwrócił się do Wójta Gminy N.– S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji metalowej z dachem jednospadowym, budowie budynku murowanego podpiwniczonego z dachem jednospadowym, budowie przyłącza energetycznego oraz utwardzeniu terenu dojazdowego otaczającego budynki o szerokości 25 m w celu prowadzenia działalności polegającej na obróbce drewna i produkcji wyrobów drewnianych na części działki o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S.

Wójt Gminy N.– S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy. W rozstrzygnięciu określił warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu, ustalając warunki i wymagania ładu przestrzennego, a w szczególności linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek, gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. W decyzji organ zawarł także warunki wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące obsługi komunikacji

i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. L. Podkreśliła, że zamierzona inwestycja znajdować się będzie w bezpośredniej bliskości z jej domem (ok. 300 m), a prowadzenie tego typu działalności w takim bliskim sąsiedztwie będzie szkodliwe dla zdrowia jej rodziny, ze względu na hałas i wibracje wynikające

z użytkowania tego obiektu. Inwestycja będzie też ogromnym utrudnieniem w życiu codziennym z uwagi na wzmożony ruch ciężkich samochodów przejeżdżających

w pobliżu jej domu. Poza tym podkreśliła, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja występuje niedobór wód gruntowych, a prace mające związek

z wnioskowanym przedsięwzięciem będą zapewne wymagały zużycia dużych ilości wody. Powyższe okoliczności, zdaniem odwołującej się, potwierdzają, iż planowana inwestycja będzie szkodliwa dla środowiska, a to wskazuje, że nie powinna być na tym terenie zlokalizowana. Tym bardziej, że utrudni to również właściwą komunikację i pogorszy w znacznym stopniu nawierzchnię dróg pozostających w sąsiedztwie inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy N.– S.,

w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, określonych w pkt 3 decyzji

w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich i w tej kwestii orzekło

o ustaleniu tych wymagań. W pozostałej części SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla wskazanej we wniosku inwestycji nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich na jej lokalizację, a organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie jest związany takim wnioskiem i nie może go zmienić, ani modyfikować. Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych ze szkodliwością oddziaływania inwestycji na środowisko, organ podkreślił, że inwestor będzie mógł zrealizować planowane zamierzenie jedynie przy zachowaniu norm prawnych wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W związku z tym, iż wnioskowana inwestycja jest zaliczona do inwestycji mogących wpływać na stan środowiska, inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zobowiązany będzie uzyskać od właściwego organu tzw. decyzję środowiskową,

w której rozstrzygnięte będą wszystkie poruszone przez skarżącą – kwestie. Ponadto, co podkreślił organ, z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika jasno, że budowa planowanej inwestycji będzie mogła być zrealizowana jedynie w przypadku zastosowania się inwestora do wymagań ochrony interesów osób trzecich, określonych w art. 5 ust.9 ustawy Prawo budowlane oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dalszej części Kolegium stwierdziło, że planowany obiekt nie będzie swoją architekturą naruszał istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego, albowiem wnioskowany do zabudowy teren jest gruntem rolnym, a na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa rozproszona w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Końcowo wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie etapem wstępnym rozpoczętego procesu inwestycyjnego i tylko spełnienie wszystkich warunków w niej zawartych może spowodować, że dalsza część tego procesu może być kontynuowana. Wydanie takiej decyzji nie oznacza jednak, że planowana inwestycja będzie realizowana.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła J. L. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

a) art. 144 k.c., poprzez uwzględnienie wniosku o zabudowę w oderwaniu od celu tej zabudowy, polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie obróbki drewna i produkcji wyrobów drewnianych, a co za tym idzie i utylizacji odpadów;

b) art. 7,8 i 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, bowiem zaskarżona decyzja odnosi się tylko do architektonicznej strony planowanej inwestycji, abstrahując od jej celu;

c) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich mieszkańców wsi S.

W uzasadnieniu skargi wskazano nadto, iż organ I instancji precyzując w swej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przez inwestora przy realizacji projektowanej inwestycji, właściwie nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności nie wykazał żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy te nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uzupełniająco wskazano, że w toku postępowania podjęto wszelkie kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes wszystkich stron postępowania. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, które, co prawda nie zostały przez właściwe organy, doręczone wszystkim uczestnikom postępowania, lecz mieli oni możliwość zapoznania się za całością zebranego materiału dowodowego. W tych okolicznościach za nietrafne Kolegium uznało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8 i 10 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając

o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wówczas, gdy na danym terenie nie ma uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka jest, wówczas, elementem niezbędnym, poprzedzającym czynności inwestora zmierzające do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Art. 61 w/w ustawy określa warunki, których łączne spełnienie, obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem wniosku przyszłego inwestora.

W sprawie niniejszej, wydanie decyzji pozytywnej dla przyszłego inwestora, zostało poprzedzone analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, co znalazło odzwierciedlenie w "Analizie urbanistycznej" dotyczącej działki nr [...] w S. sporządzonej przez architekta W. P. – uprawnionego do projektowania

w planowaniu przestrzennym, a tym samym spełnia wymóg art. 61 pkt 6,7 ustawy

w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Z analizy wynika, że teren przeznaczony pod inwestycję jest gruntem rolnym, a wokół znajdują się budynki zabudowy zagrodowej rozproszonej (gospodarstwa rolne, ogrodnicze, hodowlane). Opinia architektoniczna wskazuje na to, że planowany obiekt budowlany nie będzie swą architekturą i przeznaczeniem naruszał istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd zwraca uwagę na załącznik graficzny dołączony do opinii architekta, z którego wynika, że w granicach obszaru objętego analizą znajdują się zabudowania trzech gospodarstw rolnych w znacznej odległości od miejsca planowanej inwestycji, w tym zabudowa Skarżącej na działce nr [...] (w odległości ponad 300 m) oddzielona niezabudowanymi działkami o numerach [...], [...], [...].

Obiekt planowany to: wiata (o wymiarach 6 x 4 m) oraz budynek gospodarczy

(o wymiarach 5 x 7 m) z przeznaczeniem na obróbkę drewna i produkcję wyrobów drewnianych. Nie ulega wątpliwości, ze ten charakter obiektów jest bardzo zbliżony, w aspekcie formy architektonicznej i gabarytów, do zabudowań znajdujących się na siedliskach wiejskich, a taka zabudowa istnieje wzdłuż drogi nr [...] prowadzącej do miejsca lokalizacji przyszłej inwestycji.

Jeśli chodzi o kontynuację funkcji przyszłej zabudowy, to wbrew zarzutom Skarżącej, będzie ona zachowana, gdyż nie odbiega istotnie od dotychczasowego przeznaczenia terenu.

Obróbka drewna łączy się niejednokrotnie z prowadzeniem gospodarstw rolnych

i jest w nich wykonywana w mniejszym rozmiarze na własne potrzeby.

W literaturze przedmiotu (p. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 500) zwraca się uwagę na konieczność rozumienia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" w sposób szeroki, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile da się pogodzić z już istniejącą funkcją.

W uchwale z dnia 11 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt

OPK 40/97) wypowiedział pogląd, że dopuszczalne jest powstanie obiektów budowlanych służących produkcji rolnej na terenach o przeznaczeniu rolniczym. Stosując, zatem przy braku planu miejscowego ten pogląd do celów interpretacyjnych tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy przyjąć, iż możliwa jest budowa obiektów infrastrukturalnych mieszczących się w podstawowej funkcji terenu. Taka sytuacja zachodzi w przypadku niniejszym, gdyż, w ocenie Sądu, relacja pomiędzy obróbką drewna, a funkcją rolniczą terenu – jest co najmniej zbliżona.

Tak więc, decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek J. G., nie jest sprzeczna z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także z normami zapisanymi w pkt 2-5 tego artykułu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zaś kwestia uzbrojenia terenu oraz braku konieczności zmiany jego przeznaczenia – nie budziły kontrowersji, natomiast organ I instancji w pkt 1 lit. c swojej decyzji zamieścił wszelkie warunki, wynikające z przepisów szczególnych, których spełnienie przez inwestora będzie niezbędne dla powstania inwestycji.

Organ II instancji wydając częściową decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uwzględnił niejako postulaty p. J. L. z odwołania poprzez uszczegółowienie punktu 3 decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczącego ochrony interesu osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało więc przyszłemu inwestorowi spełnić wymogi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zakresie przestrzegania zmian stosunków wodnych na gruncie i zakazu odprowadzania ścieków na działki sąsiednie.

Z treści skargi J. L. wynika, że jedynym satysfakcjonującym ją rozstrzygnięciem byłoby wydanie, przez organy, decyzji odmawiającej J. G. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Jednakże, jak słusznie zauważa SKO, decyzji odmownej nie można wydać, jeśli zostały spełnione przesłanki art. 59, 54, 61 ustawy.

Nie ma racji Skarżąca twierdząc, iż decyzja narusza art. 144 k.c. poprzez ingerencję w jej prawo własności. Znajdujące się zabudowania na działce Skarżącej o nr [...] są oddalone o ponad 300 m od miejsca, gdzie została zaplanowana inwestycja. Obawa skarżącej przed zanieczyszczeniem środowiska, utylizacją odpadów tudzież ewentualnymi hałasami, nie jest uzasadniona na tym etapie postępowania.

Zapewnienia inwestora o braku szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko (ekrany zieleni niwelujące hałas, produkcja bez odpadów zalegających, nietoksyczna, bezpyłowa, pochodzenia chemicznego) nie będą wystarczające do wydania pozwolenia na budowę. Jak trafnie zauważa SKO, przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, będzie wymagana tzw. decyzja środowiskowa, w której zostaną rozstrzygnięte wszystkie kwestie dotyczące ochrony środowiska, poruszane przez Skarżącą.

Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie zgoda na umiejscowienie danej inwestycji w terenie, wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i tylko spełnienie warunków w niej zawartych może spowodować jego dalszą kontynuację. Zaskarżona decyzja nie jest tożsama z decyzją o pozwoleniu na budowę i nie oznacza, że budowa planowanego obiektu dojdzie do skutku.

Nie ma słuszności Skarżąca twierdząc, iż decyzje organów obudwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 10 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, organy dokonały jego obiektywnej oceny w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa była dwukrotnie rozstrzygana przez organ I instancji, który poczynił, wymagane prawem, uzgodnienia z innymi organami. Następnie poinformował strony (w tym Skarżącą

w dniu 27 lipca 2007 r.) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, a więc zgodnie z art. 10 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, który dotyczy naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. a polega na "zaniechaniu ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego, zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich mieszkańców wsi S.".

Organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji (lub uczynić to we własnym zakresie), jeśli zachodzi taka potrzeba, zaś Skarżąca zdaje się sugerować, że podczas rozprawy administracyjnej to mieszkańcy wsi (w tym, no ta bene wielu przebywających sezonowo) mieliby zadecydować o dopuszczeniu lokalizacji inwestycji, polegającej na obróbce drewna, w apekcie walorów środowiskowych i krajobrazowych miejscowości S.

Tymczasem, zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawa administracyjna jest niezbędna m.in. wówczas, gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast, wydanie decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależniona od zgody sąsiada lub ogółu mieszkańców, zaś inwestor będzie mógł realizować inwestycję jedynie przy zachowaniu norm prawnych, wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 25, poz. 150 z 2008 r. – tekst jednolity) do czego został zobligowany w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy m.in. pkt 1 b decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójta Gminy N. S.

Organy administracji podejmują decyzje na podstawie przepisów prawa. Treść zaskarżonej decyzji SKO (łącznie z decyzją pierwszoinstancyjną w części utrzymanej w mocy) spełnia wymogi art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem sprzeciw Skarżącej, a także innych osób przybyłych z wielkich aglomeracji miejskich w poszukiwaniu ciszy, spokoju

i odpoczynku we wsi S., jako czynnik subiektywny, nie może stanowić skutecznego przeciwstawienia się obowiązującym normom prawnym.

Jeśli chodzi o podnoszoną przez Skarżącą, kwestię zamieszczenia niewłaściwej daty w zaskarżonej decyzji, to problem ten pozostaje poza rozważaniem Sądu, gdyż tzw. oczywiste omyłki zostały sprostowane przez organ, w myśl art. 113 § 1 k.p.a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.-